VII SA/Wa 1861/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Iwona Ścieszka (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. i [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 30 maja 2025 r. znak: KOA/781/Zs/25 w przedmiocie wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. i [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. solidarnie kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 30 maja 2025 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Gminy K. z 27 stycznia 2025 r. o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, tj. zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego - budynku usługowego położonego na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] B. w gminie K. na budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy - z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części terenu wsi B. - etap I. Z niekwestionowanych ustaleń organu wynika, że pismem z 13 stycznia 2025 r. Maciej Strzelecki, działający w imieniu spółek [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o., wystąpił do Urzędu Miasta i Gminy K. o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego (obecna funkcja - budynek usługowy; zamierzony sposób użytkowania budynku - budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, tj. działki ewidencyjnej nr [...] położonej w B. przy ul. [...] i [...], gmina K.. Postanowieniem z 27 stycznia 2025 r. Burmistrz Gminy K. odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia wskazując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że powierzchnia działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] B. nie spełnia ustaleń planu w zakresie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych, a zatem działka ta nie spełnia wymogów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] B. na skutek jej podziału nie jest działką budowlaną, do której odnoszą się zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zażalenie na ww. postanowienie wniosły spółki [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie odwołało się do treści art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418) oraz art. 217 § 1 k.p.a. i zaznaczyło, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii, czy zamierzona przez skarżące Spółki zmiana sposobu użytkowania budynku położonego na działce ewidencyjnej nr [...] w B., gmina K. (dotychczas pełniącego funkcję budynku usługowego) na obiekt o funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, jest zgodna z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr 522/VI11/39/2022 Rady Miejskiej K. z dnia 27 kwietnia 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części terenu wsi B. - etap I). Działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] B., gmina K. na której zlokalizowany jest obecnie budynek usługowy, znajduje się w jednostce terenowej 5MN/U. Z § 34 pkt 1 pow. uchwały wynika, że dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej oznaczonej symbolem 5MN/U ustala się następujące przeznaczenie terenu: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca lub w zabudowie bliźniaczej, zabudowa usługowa, wolnostojące budynki gospodarcze i garaże, tereny zieleni urządzonej towarzyszące zabudowie. Zapisy § 34 pkt 5 ww. uchwały przewidują zakaz lokalizacji więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego lub w zabudowie bliźniaczej oraz jednego budynku usługowego na jednej działce budowlanej. Dodatkowo, jak podkreśliło Kolegium, w § 34 pkt 2 lit. d) ww. uchwały określono zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej wskazując, że minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek budowlanych powinna wynosić 1500 m2. Jak ustalono, po nabyciu nieruchomości (na współwłasność), inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Budynek, którego dotyczy wniosek, został zrealizowany na podstawie decyzji Starosty P. z dnia 24 listopada 2022 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego oraz budynku usługowego wraz z urządzeniami budowlanymi na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia 24 kwietnia 2024 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. budynku usługowego. Następnie inwestor, działając w trybie art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (a zatem niezależnie od ustaleń planu miejscowego, w celu zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków) wystąpił o zatwierdzenie podziału działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] B. W wyniku rozpatrzenia wniosku, Burmistrz Gminy K. decyzją z 9 sierpnia 2024 r. zatwierdził wydzielenie działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,1154 ha oraz działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,1129 ha. Podział ten, jak zakłada powołany art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonany został niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Odwołując się zatem do treści § 34 pkt 2 lit. d) ww. uchwały, Kolegium wskazało, że podział - na wniosek inwestora - na dwie działki o powierzchniach 0,1154 ha oraz 0,1129 ha doprowadził do powstania działek, które w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są działkami budowlanym, gdyż nie spełniają założeń planu w zakresie minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Kolegium uznało również za uzasadnione rozgraniczenie przez organ pierwszej instancji pojęć: działka gruntu oraz działka budowlana, które ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy. Zdaniem Kolegium, pojęcie "działka gruntu" jest pojęciem szerszym niż "działka budowlana". Działka budowlana stanowi kwalifikowaną działkę gruntu, bowiem spełniać musi określone kryteria (wymogi wynikające z odrębnych przepisów oraz aktów prawa miejscowego). A zatem, na skutek zastosowania podziału nieruchomości na podstawie art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mamy do czynienia z działką gruntu, nie zaś działką budowlaną. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu odnosi się do działek budowlanych, to niemożliwe jest dokonanie oceny, że zmiana sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce nie będącej działką budowlaną jest zgodna z tym planem. W świetle powyższego Kolegium uznało za zasadną odmowę wydania wnioskowanego zaświadczenia. W skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie spółki: [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o., reprezentowane przez radcę prawnego podniosły zarzut naruszenia art. 219 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy postanowienia organu I Instancji, podczas gdy obowiązujący na terenie ww. działki ewidencyjnej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie wskazuje, że na terenie nieruchomości dopuszczona jest zabudowa mieszkaniowa. Wskazując na powyższe skarżące wniosły o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji wraz z zasądzeniem kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżących Spółek wywodził, że bez wątpienia zamierzony sposób użytkowania budynku, jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego jest zgodny z ustalonym dla terenu 5MN/U przeznaczeniem. Co więcej, spełniony jest również warunek opisany w § 34 pkt 5 Planu miejscowego, zgodnie z którym zakazuje się lokalizacji więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego lub w zabudowie bliźniaczej oraz jednego budynku usługowego na jednej działce budowlanej. Po dokonaniu podziału działki ew. nr [...] z obrębu [...] B. na każdej z wydzielonych działek jest zlokalizowany bowiem wyłącznie jeden budynek, a ustalenia Planu miejscowego dopuszczają aby budynkiem tym był budynek mieszkalny jednorodzinny bądź budynek usługowy. Przepis Planu miejscowego dotyczący powierzchni nowo wydziałanych działek budowlanych, na który powołuje się organ w postanowieniu, o ile mógłby mieć zastosowanie przy dokonywaniu podziału działki ew. nr [...], gdyby taki podział być procedowany w oparciu o ustalenia Planu miejscowego, to nie może on wpływać na ocenę zgodności zamierzonego sposobu użytkowania Budynku z ustaleniami MPZP. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie. W piśmie procesowym z 16 grudnia 2025 r. pełnomocnik skarżących wskazywał, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące minimalnej powierzchni działki nie mogą wpływać na ocenę zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku z ustaleniami tego planu. Organ powinien bowiem ograniczyć się wyłącznie do zbadania zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nie jest natomiast uprawniony do zbadania, czy powierzchnia działki, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany, spełnia wymagania minimalnej powierzchni działek budowlanych określonych w uchwale. Zauważano również, że podział działki ew. nr [...] z obrębu [...] B. nastąpił w trybie art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten określa cele wydzielania działek gruntu w ramach ewidencyjnego podziału nieruchomości, niezależnie od prawnych kryteriów dopuszczalności zagospodarowania tych działek, określonych w planie miejscowym. Podział działki w tym trybie został dokonany niezależnie od ustaleń prawa miejscowego, zatem niezgodne z zasadami wykładni systemowej należałoby uznać stanowisko, zgodnie z którym działka wydzielona na podstawie wskazanego przepisu byłaby traktowana jako niezgodna z planem miejscowym z uwagi na niespełnienie wymogów minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych określonych w uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga podlega uwzględnieniu. Wniosek [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o. złożony do Burmistrza Gminy K. w dniu 13 stycznia 2025 r. dotyczył wydania zaświadczenia o zgodności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego zmiany sposobu użytkowania budynku usługowego położonego na działce nr [...] z obrębu [...] B. w gminie K. na funkcję mieszkaniową – budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy - na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Zaświadczenie takie należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.), jednak zaświadczenie to nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. W zaświadczeniu organ ma stwierdzić o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. W zaświadczeniu tym organ dokonuje analizy i oceny, czy sposób użytkowania obiektu budowlanego jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu. (wyroki NSA: z 16 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1741/20, z 21 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 32/22, CBOSA) W doktrynie (Prawo budowlane. Komentarz. pod red. A. Glinieckiego, Warszawa, 2016) zauważa się, że jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy rozumieć zarówno podjęcie, jak i zaniechanie w obiekcie lub jego części działalności, która prowadzi do zmiany określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane warunków bezpieczeństwa. Chodzi tutaj o podstawowe warunki bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego – pożarowe, powodziowe, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska. Poza tym istotna jest wielkość lub układ obciążeń, a więc parametry istotne z punktu widzenia konstrukcji obiektu budowlanego. W związku z tym można stwierdzić, że podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym działalności związanej z jego użytkowaniem, wpływające na zmianę wymagań jego dalszego bezpiecznego użytkowania, stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu, podlegającą reglamentacji art. 71 (zob. wyrok NSA w Krakowie z dnia 29 stycznia 1997 r., II SA/Kr 337/96, Prawo Gospodarcze 1997, nr 7, poz. 39; wyrok NSA z dnia 15 października 2010 r., II OSK 1569/09, LEX nr 746648). W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, związanej z jego użytkowaniem, wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi lub jego części, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 424/22, CBOSA) Uwzględniając wskazaną wykładnię prawa należy przyjąć, że w sprawie z wniosku o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rolą organu jest ocena wnioskowanego sposobu wykorzystywania obiektu z treścią unormowań planistycznych związanych z dopuszczalną funkcją obszaru, na jakim usytuowany jest ten obiekt. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma więc kwestia wykładni zapisów planu miejscowego normujących kwestię przeznaczenia terenu i przewidzianej planem funkcji zabudowy na tym terenie. Tak zawężony zakres oceny dokonywanej w tej sprawie nie pozwala na rozstrzyganie kwestii pozostających domeną chociażby postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, czy postępowania legalizacyjnego, gdzie dochodzi do konieczności ustalenia zgodności parametrów obiektu budowlanego z ustaleniami planistycznymi. Tym bardziej więc, parametry działki, na której znajduje się obiekt objęty wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania, nie podlegają ocenie w toku postępowania o wydanie zaświadczenia wymaganego na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. W świetle powyższego należy stwierdzić, że odmowa wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku usługowego położonego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] B. w gminie K. na budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy - z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części terenu wsi B. - etap I, została wydana z powołaniem się na okoliczności pozostające irrelewantne dla kryteriów podlegających rozważeniu dla oceny wniosku skarżących Spółek złożonego pismem z 13 stycznia 2025 r. Organy nie wykazały więc, by ustalenia planistyczne dla przeznaczenia i funkcji obszaru 5MN/U rzutowały na warunki bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego dla wnioskowanej funkcji, a tylko takie okoliczności mogły stanowić podstawę dla odmowy wydania żądanego zaświadczenia. Z powyższych przyczyn wydane w sprawie postanowienia podlegały uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego w punkcie II sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na koszty postępowania sądowego w łącznej kwocie 614 złotych składają się: wpis od skargi (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictw (34 zł). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane będą kierować się wykładnią przepisów art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. przedstawioną przez Sąd. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a.