VII SA/Wa 1870/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), , Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2017 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) po rozpatrzeniu odwołania R. W. reprezentowanego przez radcę prawnego J. R. od decyzji [...]-[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał I. i R. W. - inwestorom robót budowlanych, polegających na wykonaniu odcinka wewnętrznej linii zasilania energetycznego pomieszczeń Restauracji "[...]", zlokalizowanej na działce nr [...]/[...] oraz wybudowaniu ściany wewnętrznej wraz z zamurowaniem przejścia, zlokalizowanych przy granicy między działkami nr [...]/[...] i [...]/[...] w miejscowości [...], gmina [...], rozbiórkę ww. robót budowlanych. Z akt postępowania zakończonego w/w decyzją wynika, że na działce nr [...]/[...] w [...] znajduje się budynek parterowy, murowany z dachem drewnianym, dwuspadowym, pokrytym papą. W budynku prowadzona jest restauracja "[...]". Obiekt stanowi własność Pastwa B. i P. K., którzy nabyli prawo użytkowania wieczystego gruntu i własność posadowionych na nim budynków na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] marca 2014 r. Repertorium A numer [...]/[...] od Spółdzielni "[...]" w [...]. Natomiast na działce nr [...]/[...] położonej bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]/[...] znajduje się budynek murowany z dachem dwuspadowym, krytym papą o konstrukcji drewnianej. Budynek został dobudowany do budynku znajdującego się na sąsiedniej działce nr [...]/[...] i pełni funkcję usługowo-mieszkalną. W obiekcie prowadzona jest restauracja "[...]". W aktach sprawy znajduje się, akt notarialny z dnia [...] marca 2014 r., Repertorium A numer [...]/[...], z którego wynika, że I. i R. W. są użytkownikami wieczystymi nieruchomości nr [...]/[...] oraz właścicielami posadowionych na tej działce obiektów budowlanych. Wcześniej R. W. był najemcą budynku, położonego na działce nr [...]/[...]. Obiekty zlokalizowane na działkach nr [...]/[...] i [...]/[...] zostały ujęte w wojewódzkiej ewidencji zabytków, z uwagi na ich historyczną i architektoniczną wartość. W dniu [...] lutego 2015 r. pracownicy organu powiatowego podczas oględzin ustalili, że I. i R. W. wykonali w listopadzie 2014 r. w pomieszczeniu znajdującym się na działce nr [...]/[...] (należącej od [...] marca 2014 r. do Państwa K., roboty budowlane polegające na: wykonaniu odcinka wewnętrznej linii zasilania energetycznego dla pomieszczeń w swojej restauracji "[...]" wraz z osadzeniem wewnętrznej rozdzielni (bezpiecznikowej), służącej do rozdziału wewnętrznych obwodów zasilających restaurację, wykonaniu ściany wewnętrznej na całej szerokości o wymiarach 2,6 m x 3,6 m, z bloczków gazobetonowych o grubości 12 cm oraz zamurowaniu przejścia stanowiącego połączenie między nieruchomościami nr [...]/[...] i [...]/[...]. Sporne pomieszczenie znajdują się na działce Państwa K., było do listopada 2014 r. użytkowane przez Państwo W., bowiem stanowiło przestrzeń funkcjonalną przynależną do restauracji "[...]". Pod koniec listopada 2014 r. zostało przekazane przez inwestorów Państwu B. i P. K. Z uwagi na brak zgody właścicieli budynku, położonego na działce nr [...]/[...] na legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych w ich pomieszczeniu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nakazał I. i R. W. - inwestorom samowolnie wykonanych robót budowlanych w pomieszczeniu zlokalizowanym na działce nr [...]/[...] w miejscowości [...] ich rozbiórkę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w badanej sprawie powołał się na wyrok NSA z dnia 26.03.2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11, zgodnie z którym "nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienie do badania czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. wystąpił R. W. podnosząc, iż była ona niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 kpa). Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. [...]-[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. uznając, iż kontrolowana decyzja nie jest dotknięta kwalifikowaną wadliwością, o której stanowi art. 156 § 1, w szczególności wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpoznając sprawę na skutek wniesionego przez R. W. odwołania nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił istotę i charakter postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazał, że w badanej sprawie ustalono, że inwestorzy zrealizowali samowolnie roboty budowlane w budynku, co do którego nie posiadali tytułu prawnego. Zatem organ powiatowy zobowiązany był przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Kwestia posiadania przez inwestora praw do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przedstawiana niejednolicie, co ma także wpływ na ocenę kontrolowanej decyzji w kontekście rażącego naruszenia prawa. Organ powołał się na poglądy wyrażone m.in. w wyrokach NSA: z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1290/14, z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 490/13, z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/12, zgodnie z którymi niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza, że organ nadzoru w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. W uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt OPS 2/10 nie wykluczono, że w postępowaniach naprawczych nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich. Stawiałoby to inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. W związku z powyższym organ wyjaśnił, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku naruszenia norm prawnych niebudzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA z dnia 13.12.1988 r., sygn. akt II SA 981/88, z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 239/11). Spór co do wykładni prawa nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut nakazania wykonania rozbiórki podmiotowi, który nie posiada na dzień wydania decyzji prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ przytoczył treść art. 52 ustawy Prawo budowlane, który jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Nie ulega zatem wątpliwości, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W orzecznictwie podkreśla się, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. Brak po stronie inwestora tytułu prawnego do władania obiektem, nie może stanowić podstawy do zastosowania art. 156 § 1 pkt 5 Kpa. W myśl przywołanego przepisu, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że niewykonalność decyzji może być faktyczna, jak i prawna. W pierwszym przypadku wykonanie decyzji nie jest możliwe z przyczyn czysto technicznych, w drugim zaś - istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie istniały żadne przeszkody zarówno natury prawnej, jak i technicznej powodujące niewykonalność badanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. W pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki lub wykonania innych czynności może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której ze zrealizowano obiekt budowlany. Rozstrzyganie w tej kwestii zawsze wymaga uwzględnienia konkretnego stanu faktycznego sprawy. Zauważył, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. została skierowana również do właścicieli budynku na działce nr [...]/[...] którzy nie zgodzili się na legalizację robót budowlanych i jak wynika z akt sprawy deklarują dostęp do pomieszczenia, w którym wykonano roboty. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. wniósł R. W. Zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ust. Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa bowiem rozbiórka powinna być orzekana wyłącznie wtedy, gdy ze względów technicznych nie można doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a także wadą niewykonalności, gdyż został zobowiązany do dokonania rozbiórki w sytuacji braku dysponowania prawem do tej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. którą organ utrzymał w mocy decyzję [...]-[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nakazującą I. i R. W. rozbiórkę samowolnie wykonanych robót budowlanych w pomieszczeniu zlokalizowanym na działce nr [...]/[...] w miejscowości [...]. Postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji regulują przepisy art. 156 - 159 kpa. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 157 § 1 kpa) jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła jedna z przesłanek nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza ograniczone badanie legalności i poprawności ostatecznego rozstrzygnięcia. Postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji nie może przeradzać się w postępowanie o charakterze merytorycznym , w którym ponownie bada się wszystkie zarzuty strony, bowiem do tego służy postępowanie odwoławcze oraz skarga wniesiona do sądu administracyjnego. Kontrola przeprowadzona w trybie zwykłym ma szerszy zakres, stąd też i rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrywanej w tym trybie przy tożsamych okolicznościach może być odmienne. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze zarzutów wskazać należy, że w toku wszczętego na wniosek skarżącego postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. organ miał obowiązek zbadać zaistnienie nie tylko przesłanek kwalifikowanej wadliwości wskazanych we wniosku ale także ustalenie czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa. Z obowiązku tego organy obu instancji w pełni się wywiązały i w ocenie Sądu niewadliwie ustaliły, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nie jest dotknięta kwalifikowanymi wadami, które obligowałyby organ nadzoru do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Kontrolowana decyzja w szczególności nie jest dotknięta wadą niewykonalności określoną w art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Trwała niewykonalności decyzji w rozumieniu przywołanego przepisu zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Decyzja jest zatem niewykonalna wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Niewykonalność ta musi istnieć nie tylko w dniu wydania decyzji, ale powinna mieć charakter trwały. W orzecznictwie podkreśla się, że nie stanowią powodu niewykonalności ani przeszkody techniczne, ani finansowe albo też trudności techniczne czy też negatywne nastawianie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji. W tym kontekście zaakceptować należy stanowisko organu, co do braku wystąpienia przesłanki nieważności kontrolowanej decyzji art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Bezpodstawne jest także twierdzenie skarżącego, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, które rozumiane jest jako oczywista sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę. Zauważyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni, której wynik jest sporny w judykaturze. Na okoliczność tę słusznie zwrócił uwagę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołując uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt OPS 2/10, w której nie wykluczono badania w postępowaniu naprawczym kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Brak możliwości takiego badania prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której inwestor wykonujący samowolnie roboty budowlane znajdowałby się w korzystniejszej sytuacji niż inwestor występujący o pozwolenie na budowę, który zobligowany jest do spełnienia określonych przepisami prawa wymogów, w tym złożenia oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na postawie art. 151 p.p.s.a. (dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.