VII SA/Wa 1872/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania H. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nakładającej na inwestorów I. i J. S. obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia ściany w podsieni budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie otworu znajdującego się w ścianie podsieni oraz określającej, że roboty należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane, a obowiązek podlega wykonaniu w terminie 4 miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna – uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorom I. S. i J. S. wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia ściany w podsieni budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie otworu znajdującego się w ścianie podsieni, określając, że roboty należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane, w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania niniejszej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił następujący stan faktyczny. I tak. w związku z pismem H. P. w sprawie wykonania ściany z otworem okiennym w podcieniu budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr ew. [...], obr. [...], przy ul. [...] w [...], przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego [...] przeprowadził w dniu [...] listopada 2013 r. oględziny w przedmiotowej sprawie. Ustalono, że na terenie w/w nieruchomości wykonano ścianę z otworem okiennym w podcieniu między słupem, a ścianą z bramą garażową. Ściana posiada grubość ok. 0,18 m, a otwór okienny wymiary ok. 1,77 m x 1,40 m, znajduje się równolegle do ogrodzenia z nieruchomością przy ul. [...], w odległości ok. 0,60 m. Inwestor – J. S. oświadczył, że ściana została wybudowana ok. 2011 r. bez dokonania uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi. W dniu [...] kwietnia 2014 r. przedstawiciel ww. organu przeprowadził ponowne czynności i stwierdził, że zdemontowane zostało okno w przedmiotowej ścianie. Na tej podstawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu opisanej wyżej ściany. Po rozpatrzeniu odwołania H. P. od w/w rozstrzygnięcia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...], z dnia [...] lipca 2014 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W wyniku kolejnego rozpoznania sprawy, organ stopnia powiatowego decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., umorzył prowadzone postępowanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2014 r. Nr [...], uchylił ww. decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] odmówił nałożenia na inwestorów – I. i J. S. obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia ściany w podsieni budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem. Także to rozstrzygnięcie uchylił [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., przekazując sprawę po raz kolejny do rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W tych okolicznościach zapadła decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...], którą nałożono na inwestorów tj. I. i J. S. obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia ściany w podsieni budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie otworu znajdującego się w ścianie podsieni. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji stwierdził, że już we wcześniejszych decyzjach wskazywał na potrzebę prowadzenia postępowania w oparciu o przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane. Nie ma racji odwołująca się kwestionując ten tryb postępowania. Nie jest też zasadny zarzut błędnego określenia przedmiotu postępowania - wykonania ściany z otworem okiennym w podsieni budynku. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie doszło do samowolnej rozbudowy w/w budynku. Takie stanowisko organ drugiej instancji zajął już w decyzji Nr [...], a decyzja nie była objęte skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zatem odwołująca się to stanowisko zaakceptowała. Nie doszło do rozbudowy budynku skoro wykonane roboty budowlane nie doprowadziły do realizacji zamkniętego pomieszczenia, które uznać można za pomieszczenie kubaturowe. Frontowa część podsieni nie posiada trwałej przegrody, która wyodrębniałaby całkowicie ją z przestrzeni. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji - w celu doprowadzenia ściany w podsieni przedmiotowego budynku niezbędnym jest nakazanie inwestorom wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworu znajdującego się w przedmiotowej ścianie. Bezspornie ustalono bowiem w sprawie, że ok. 2011r., bez zgłoszenia w podcieniu między słupem a ścianą z bramą garażową, wykonano ścianę o grubości około 0,18 m z otworem okiennym. Wymiary otworu okiennego to około 1,77 m na około 1,40 m. Ściana została wykonana równolegle do ogrodzenia z nieruchomością położoną przy ul. [...], w odległości około 0,60 m od tej nieruchomości. Następnie zdemontowano usytuowane w tej ścianie okno. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), ustanowiona jest ogólna zasada posadowienia budynków 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Ustawodawca jednocześnie zastrzega, iż zasada ta doznaje pewnych wyjątków, a czyni to m.in. w § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. W zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2 (3 m), lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Działka nr ew. [...] z obr. [...] położona przy ul. [...] w [...] ma przybliżone wymiary 32,5 m na 17,0 m. Powyższe ustalono na podstawie wydruku z mapy ewidencyjnej sporządzonej w skali 1:500 (długość działki na mapie to około 6,3 cm, a szerokość to około 3,5 cm). Z ustaleń dokonanych podczas oględzin przeprowadzanych na posesji przy ul. [...] wynika jednoznacznie, iż w odległości około 0,6 m od granicy z działką sąsiednią (przy ul. [...]) została wzniesiona ściana z otworem okiennym w podcieniu budynku mieszkalnego. W związku z tym w stanie obecnym, przedmiotowa ściana wraz z otworem okiennym narusza przywołane powyżej przepisy rozporządzenia i należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji, iż przedmiotowy otwór okienny powinien być zamurowany. W świetle ww. argumentacji organ drugiej instancji stwierdził, że nakazanie I. S. i J. S. dokonanie zamurowania przedmiotowego otworu jest zasadne jednak postawą prawną w/w obowiązku winien być art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a nie wskazany przez organ powiatowy przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Nakazanie zamurowania otworu w przedmiotowej ścianie w podsieni na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 rodzi konieczność wydania kolejnego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 1 pkt 3, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zamurowania otworu znajdującego się w ścianie podsieni wypełnia dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 1, to cyt. "w celu zapewnienia ekonomiki postępowania administracyjnego" należy uchylić decyzję organu pierwszej instancji i orzec na podstawie tego przepisu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła H. P. Skarżąca zarzuciła oparcie orzeczenia na błędnej podstawie prawnej oraz brak właściwego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia ( art. 107 § 3 k.p.a.). Podniosła, że w toku postępowania naruszono zasady wynikających z art. art. 7 i 8 k.p.a. Długotrwałe postępowanie, prowadzone z rażącym naruszeniem terminów określonych w art. 35 oraz 36 k.p.a., nie doprowadziło do ustalenia koniecznych dla podjęcia właściwego rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Z naruszeniem art. 76 § 1 k.p.a. organ nie zgromadził na potrzeby sprawy dokumentów urzędowych dotyczących legalnego zakresu zabudowy obu działek, tj. dokumentów związanych z wydaniem pozwolenia na budowę oraz udzieleniem zgody na użytkowanie przedmiotowego obiektu - pomimo faktu niestandardowej jego lokalizacji. Ponadto, z naruszeniem art. 80 k.p.a. nie ustalono celu samowolnych robót związanych ze wzniesieniem ściany ale także celu montażu ościeżnicy w otworze znajdującym się w ścianie elewacji frontowej budynku. Nie uwzględniono zakresu robót wszystkich warstw wybudowanej ściany, także jej okładzin oraz charakteru utwardzenia powierzchni użytkowej podcienia, w tym istnienia instalacji grzewczej - ogrzewania podłogowego. Nie odniesiono się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do przywołanego w odwołaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 640/13, w którym sąd orzekł, że zabudowa podcieni budynku, w wyniku której powstają nowe pomieszczenia, stanowi rozbudowę obiektu. Organ nie odniósł się także do zagrożenia pożarowego z powodu wykonania ocieplenia ściany budynku styropianem, co stanowi przyczynę niespełnienie warunków technicznych określających wymogi stawiane ścianom oddzielenia przeciwpożarowego - § 232 pkt. 1 rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżąca podniosła również naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 50, art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną kwalifikację procesu budowlanego oraz zawarcie w osnowie decyzji obowiązku, który nie jest możliwy do spełnienia na podstawie w/w normy. Wskazała na naruszenie art. 9 ust. 2 i art. 83 ustawy Prawo budowlane w związku z błędną analizą zastosowania w przedmiotowej sprawie § 12 ww. rozporządzenia. Organ podał, że szerokość działki nie uzasadnia zmniejszenia odległości przewidzianych ww. rozporządzeniem, nie miał jednak możliwości udzielenia inwestorowi pozwolenia na odstępstwo w tym zakresie. Skarżąca zwróciła się o staranne zbadanie sprawy, która od trzech lat jest prowadzona w postępowaniu administracyjnym trwoniącym publiczne fundusze na "pisemne przepychanki". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja zapadła na tle ustalenia: wykonano, w warunkach samowoli budowlanej, ścianę zewnętrzną budynku w wolnej wcześniej przestrzeni podcienia, usytuowaną w odległości 0,60 m od ogrodzenia z działką sąsiednią - operowano pojęciem ogrodzenia a nie pojęciem granicy. Sąd podziela stanowisko organu - zakres robót tak ustalonych uzasadnia tryb postępowania przewidziany w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Organ miał obowiązek oceny robót wykonanych, nie zaś badania zamiaru inwestora i ewentualnego jego dążenia w przyszłości do zamknięcia przestrzeni podcienia, kolejną ścianą czy wrotami. W świetle ustalonego zakresu wykonanych samowolnie robót przedmiotem postępowania była wzniesiona ww. ściana. Przepis art. 51 § 1 ustawy Prawo budowlane stanowi właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Organ drugiej instancji uchylił decyzję organu pierwszej instancji orzekającą na podstawie art. 51 § 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakaz zamurowania otworu okiennego oraz powtórzył to orzeczenie wskazując na przepis art. 51 § 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji nie odpowiada wskazanej podstawie prawnej. Objęty rozstrzygnięciem nakaz zamurowania otworu okiennego nie doprowadzi robót polegających na wykonaniu ściany do stanu poprzedniego, tym bowiem jest przestrzeń wolna od ściany, co wiązałoby się z nakazem jej rozebrania. Podjęcie, w niniejszym postępowaniu legalizacyjnym, rozstrzygnięcia opartego na art. 51 § 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane tj. wydanie nakazu zamurowania otworu okiennego byłoby uzasadnione gdyby ściana spełniała warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r., poz.1422 j.t.). Tej okoliczności organ nie zbadał właściwie. Posługiwał się, nieistotnym w tym kontekście, określeniem odległości ściany od ogrodzenia działki inwestorów z działką skarżącej, co nie musi być tożsame z odległością od granicy z działką sąsiednią. Ma rację skarżąca, że organ nie miał własnych uprawnień do przyznawania inwestorom prawa na odstępstwo od wymogów sytuowania ściany bez otworów, przewidzianych co do zasady w § 12 ww. rozporządzenia. Wskazać należy, że w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu legalizacyjnym nie można wykluczyć uzyskania odstępstwa przewidzianego w art. 9 ustawy Prawo budowlane. Należy mieć jednak na uwadze, że zgodnie z art. 9 ust. 3 wyżej wymienionej ustawy z wnioskiem o udzielenie zgody na odstępstwo występuje właściwy organ, zaś zgodnie z ust. 1 tego artykułu może to uczynić jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Sąd podkreśla, że możliwość udzielania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych w toku postępowania legalizacyjnego nie oznacza oczywiście, że w każdej sprawie organ nadzoru budowlanego ma obowiązek występowania do właściwego ministra z wnioskiem o uzyskanie upoważnienia do wyrażenia takiej zgody. Wystąpienie z tego rodzaju wnioskiem jest uzależnione od istnienia w danej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku (porównaj wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1951/08, z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1098/12 czy z dnia 4 września 2014r. sygn. akt II OSK 542/13). Sąd kierując się dyspozycją art. 135 p.p.s.a. ocenił, że dla końcowego załatwienia sprawy niezbędne jest uchylenie także decyzji organu pierwszej instancji. Tym samym sprawa po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku trafi do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Organ związany zawartymi powyżej wskazaniami, ponownie oceni zakres samowoli budowlanej, która zaistniała na ww. nieruchomości, w przypadku gdy potwierdzi się, że nadal chodzi li tylko o roboty budowlane polegające na budowie ściany z otworem okiennym usytuowanej w odległości 0, 60 m od granicy z działką sąsiednia rozważy czy w związku z tym zachodzi szczególny przypadek uzasadniający uzyskanie upoważnienia do wyrażenia zgody na ww. odstępstwo, zaś po rozstrzygnięciu tej kwestii wyda rozstrzygniecie przewidziane przepisami ustawy Prawo budowlane. Organ dochowa szczególnej staranności w rozpoznaniu sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a), c) , art. 135 oraz art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).