VII SA/Wa 1879/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki mostu drewnianego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2008 r., znak [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. Z. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej zw. kpa, oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. Z. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej zw. PINB w S.) z dnia [...] września 2008 r., nakazującą M. Z. rozbiórkę mostu drewnianego o długości ok. 23,50 m, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w miejscowości K., gm. B. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 17 października 2007 r. przez PINB w S. stwierdzono, że na ww. działce zlokalizowany jest m.in. most drewniany o długości ok. 23,50 m. Inwestorem obiektu jest M. Z. Przedstawiciel inwestora E. P. oświadczył, że inwestor nie posiada prawomocnego pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Przedstawił natomiast decyzje nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla firmy "Z." sp. z o.o. z siedzibą w S., na budowę dwóch mostów drewnianych wraz z projektem technicznym. Most wykonano na przełomie marca i kwietnia 2007 r. E. P. oświadczył, że most jest elementem koncepcji modernizacji stawów. Ponadto stanowi element małej architektury, jako atrapa mostu służąca do rekreacji na połączonych wyspach. Nie jest zlokalizowany w trasie ciągów komunikacyjnych i znajduje się na terenie prywatnym. Dodatkowo inwestor nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę mostu, gdyż uważa, że taka decyzja nie jest wymagana. PINB w S. postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu a także zobowiązał inwestora do przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych przepisami dokumentów w celu przeprowadzenie legalizacji przedmiotowego obiektu. W związku z faktem, iż inwestor nie przedłożył w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2008 r. znak: [...] na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 prawa budowlanego nakazał M. Z. rozbiórkę ww. mostu drewnianego. M. Z. złożył odwołanie od ww. decyzji. Zdaniem strony wstrzymanie prowadzenia robót i decyzja o rozbiórce jest błędna ponieważ most zlokalizowany jest całkowicie na terenie prywatnym i nie jest elementem ciągów komunikacyjnych. Stanowi wartość elementu ekspozycji krajobrazu, spełnia rolę rekreacji w postaci cumowania łódek, spacerowania i jako łącznik pomiędzy wyspami. Rozmiary mostu wynikają bezpośrednio z opracowanej koncepcji renowacji mostów pochodzących z XIX w. które zostały zniszczone na początku lat 70-tych ubiegłego stulecia. Zdaniem strony organ naruszył art. 3 pkt 1 c i pkt 4 b ustawy prawo budowlane poprzez arbitralne zakwalifikowanie obiektu małej architektury w postaci pomostu drewnianego (kładki) na prywatnym terenie bez możliwości przepływu ruchu, jako mostu drogowego dla ruchu publicznego będącego w gestii Dyrekcji Dróg i Mostów, którego realizacja wymaga pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska strony i uznał, iż zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji wydana w oparciu o znowelizowany przepis art. 48 ust. 1 prawa budowlanego jest prawidłowa. Zdaniem organu odwoławczego stan faktyczny niniejszej sprawy wypełnia przesłanki stosowania art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, bowiem inwestor mimo nałożonego obowiązku nie dostarczył wymaganych dokumentów, tym samym legalizacja dokonanej samowoli stała się niemożliwa. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska, iż obiekt ten jest obiektem małej architektury, gdyż ustawodawca wyraźnie wskazał w treści przepisu art. 3 pkt 4 ustawy prawo budowlane, że mówiąc o obiekcie małej architektury chodzi o "niewielkie obiekty" takie jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. W omawianym przypadku wybudowany most posiada dł. 23,50 m, tym samym obiekt o takich parametrach nie mieści się w pojęciu niewielkiego obiektu. Skargę do sądu administracyjnego złożył M. Z. Podniósł, że wykonane prace stanowiły ponad wszelką wątpliwość prace restauratorskie w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 2 pkt 7) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem strony zakres tych prac polegających wyłącznie na odtworzeniu niektórych elementów mostu, w żadnym razie nie pozwala przyjąć, że stanowiły one "budowę", "przebudowę", "montaż", "remont" ani, "rozbiórkę" obiektu budowlanego. Tym samym brak było jakichkolwiek podstaw, do przyjęcia, że prace stanowiły roboty budowlane w rozumieniu ustawy prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi wyrokiem z dnia z dnia 6 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 105/09 skargę oddalił. Sąd podniósł, że bezspornym jest, iż skarżący rozpoczął budowę bez wymaganego pozwolenia na budowę. Inwestor nie przedłożył do organu I instancji dokumentów wymaganych do zalegalizowania samowoli budowlanej, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, których organ zażądał na mocy postanowienia z dnia 23 maja 2003 r. Tym samym legalizacja obiektu stała się niemożliwa. Wobec powyższych ustaleń Sąd uznał, że inwestor nie dopełnił warunku określonego w przepisie art. 28 prawa budowlanego, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i z tego względu PINB w S. zobligowany był orzec o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 prawa budowlanego. Ponadto Sąd wskazał, że budowa przedmiotowego mostu nie mieści się tym samym w pojęciu prac restauratorskich określonych w art. 3 ust 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. Nr 162 poz.1568 ze zm.). Sąd stwierdził także, że jak wynika z akt sprawy (zażalenie z dnia 18 marca 2008r., oświadczenie pełnomocnika inwestora do protokołu rozprawy z dnia 6 kwietna 2009r.) inwestor pobudował zupełnie nowy obiekt, który stanowi całkowicie nową budowlę drewnianą, a to rodzi obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. Z. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) dalej zw. ppsa, w zw. z art. 7 i 77 kpa, wyrażające się w oddaleniu skargi pomimo, iż organy, które wydały decyzje w niniejszej sprawie naruszyły przepisy postępowania, w szczególności 77 kpa poprzez m.in. nie zebranie w sposób wyczerpujący dowodów, co do okoliczności w jakich fragmentach odtworzony most został oparty na istniejących częściach oryginalnie istniejącego mostu, art. 7 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia ww. okoliczności, 2. naruszenie art. 106 § 3 ustawy o ppsa polegające na pominięciu (odmowie) przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu – artykułu prasowego pt. "Pałacowa Katastrofa" na okoliczność istnienia pozostałości oryginalnego mostu, 3. naruszenie art. 1 i art. 3 § 1 ustawy o ppsa, poprzez wyjście poza granice właściwości sądownictwa administracyjnego, tj. kontrolę działalności administracji publicznej, wyrażające się w dokonaniu przez Sąd I instancji własnych ustaleń stanu faktycznego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w zakresie w jakim nie zostały dokonane żadne ustalenia przez organy administracji, a mianowicie okoliczności całkowitego zniszczenia fragmentów oryginalnie istniejącego zabytkowego mostu, w oparciu o które M. Z. dokonał prac mających charakter odtworzenia mostu, 4. naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że oryginalne fragmenty mostu będącego częścią zabytkowego zespołu pałacowo-parkowego w P. zostały całkowicie zniszczone przed podjęciem prac przez skarżącego M. Z. polegających na ich odtworzeniu, podczas gdy w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest podstaw do takiego ustalenia. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2010 r. sygnatura akt II OSK 1243/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA w uzasadnieniu wyroku wskazał, że Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit c ustawy o ppsa w zw. z art. 7 i 77 kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem NSA jak wynika z analizy akt sprawy, w postępowaniu administracyjnym nie przeprowadzono stosownego postępowania dowodowego, które pozwalałoby na dokonanie oceny czy przedmiotowy obiekt budowlany rzeczywiście został wybudowany od podstaw, czy też przy jego budowie wykorzystano konstrukcję dawniej istniejącego w tym miejscu mostu. Ponadto NSA zwrócił uwagę na niedoprecyzowanie przedmiotu nakazu rozbiórki. Samo określenie, że rozbiórce podlega most drewniany jest nieprecyzyjne w sytuacji, gdy konstrukcja mostu najprawdopodobniej nie jest tylko i wyłącznie drewniana. Ponadto niewyjaśnienie czy przy budowie przedmiotowego obiektu budowlanego nie wykorzystano elementów dawniej istniejącego mostu mogłoby spowodować wydanie decyzji o nakazie rozbiórki elementów o charakterze zabytkowym. NSA wskazał zatem, że koniecznym jest dokładne wyjaśnienie okoliczności faktycznych, dotyczących zakresu prac budowlanych jakich dokonał skarżący, ocena, czy zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy jest wystarczający do oceny legalności wydanych decyzji. Jeśli zaś postępowanie to wymagałoby przeprowadzenia dodatkowych dowodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien w pierwszej kolejności ocenić czy uzasadnionym i dopuszczalnym w tej sprawie byłoby przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego o którym mowa w art. 106 § 3 ustawy o ppsa, czy też postępowanie dowodowe winno być uzupełnione przez organy administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast art. 134 § 1 ustawy o ppsa wskazuje, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, badając legalność zaskarżonej decyzji, pod względem zgodności z prawem, w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy - stosownie do art. 190 ustawy o ppsa - związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpatrując ponownie sprawę na podstawie wyżej wymienionego kryterium, zatem biorąc pod uwagę wykładnię prawa zaprezentowaną w niniejszej sprawie w wyroku z 3 sierpnia 2010 r. przez Naczelny Sądu Administracyjnego, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stwierdził, iż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają prawu. W sprawie zaskarżona została decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nakazująca rozbiórkę mostu drewnianego o długości 23,5 m. zlokalizowanego w miejscowości Kolonia P. gmina B. Organy obu instancji ustaliły w sprawie, że inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę przedmiotowego mostu, dysponował jedynie decyzją ustalającą warunki zabudowy dla firmy Z. sp. z o.o. w S. Most pobudowano na przełomie marca i kwietnia 2007 r. Skarżący podnosił, że przedmiotowy most jest obiektem małej architektury, jako atrapa mostu służąca wyłącznie do rekreacji, nie jest zlokalizowany w trasie ciągów komunikacyjnych i znajdują się na terenie prywatnym. W oparciu o zebrany materiał organ I instancji wydał decyzję nakazującą rozbiórkę w oparciu o art. 48 prawa budowlanego. Jednakże należy zauważyć, że decyzje zapadłe w sprawie zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 kpa, ponieważ stan faktyczny sprawy nie został dokładnie wyjaśniony przy prowadzeniu postępowania, które nie pozwoliło na wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. W konsekwencji również z naruszeniem art. 107 § 3 kpa. Na wstępie należy wskazać, że skarżący przez cały czas prowadzenia postępowania podnosił, że przedmiotowy most nie został od nowa w całości wybudowany, a że wykorzystał istniejące elementy konstrukcji, które zostały zasypane i zalane. Były to elementy kamiennej podstawy i konstrukcyjne – drewniane słupy na bazie których most został odbudowany. PINB w S. nie odniósł się do ww. twierdzeń strony i nie przeprowadził żadnego kontr dowodu. Z tego względu należy wskazać, że w postępowaniu administracyjnym nie przeprowadzono stosownego postępowania dowodowego, które pozwalałoby na dokonanie oceny czy przedmiotowy obiekt budowlany rzeczywiście został wybudowany od podstaw, czy też przy jego budowie wykorzystano konstrukcję dawniej istniejącego w tym miejscu mostu. Organ powinien się również ustosunkować do twierdzeń skarżącego, iż prowadzone przez niego prace miały charakter restauratorski i polegały na odtworzeniu dawnego XIX wiecznego mostu. Prowadzone były według ściśle opracowanej na zlecenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków koncepcji renowacji stawów, mostów i fosy. Strona również argumentowała, że prace dotyczące mostów stanowiły wg ww. Koncepcji "odtworzenie". Skarżący podniósł, że zakres prowadzonych przez niego prac nie pozwala przyjąć, że stanowiły one budowę, przebudowę, montaż, remont, rozbiórkę, tym samym brak było podstaw do przyjęcia, że prace można było zakwalifikować jako prace budowlane w rozumieniu prawa budowlanego. Do ww. twierdzeń PINB w S. się nie odniósł i nie ustalił dokładnie zakresu prac wykonanych przy przedmiotowym moście. Tym samym zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 kpa, a w konsekwencji z naruszeniem art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracyjny obowiązany jest nie tylko zebrać materiał dowodowy lecz także dokonać jego oceny. Ponadto wydając decyzję, stosownie do treści art. 107 § 3 kpa organ winien wyjaśnić m.in. z jakich powodów określonym dowodom odmówił wiarygodności. Z powyższych uwag wypływa również kolejny wniosek dotyczący konieczności doprecyzowania przedmiotu ewentualnej rozbiórki. Samo bowiem określenie, że rozbiórce podlega most drewniany jest nieprecyzyjne w sytuacji, gdy do budowy mostu najprawdopodobniej wykorzystano elementy kamienne, bądź inne niż drewno materiały konstrukcyjne. Ponadto niewyjaśnienie czy przy budowie przedmiotowego obiektu budowlanego nie wykorzystano elementów dawniej istniejącego mostu mogłoby spowodować wydanie decyzji o nakazie rozbiórki elementów o charakterze zabytkowym, co pociągałoby za sobą powstanie niepowetowanych strat. Dokładne wyjaśnienie zakresu prac i okoliczności faktycznych, dotyczących zakresu prac budowlanych jakich dokonał skarżący jest także konieczne, ponieważ rozbiórkę obiektu budowlanego można nakazać jedynie w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dopóki zatem nie zostanie ustalony dokładny zakres prac niemożliwym będzie również precyzyjne określenie przedmiotu ewentualnej rozbiórki. Nie można zatem nakazać rozbiórki całego mostu drewnianego w przypadku ustalenia, że tylko pewna jego część została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, przy założeniu, iż na wykonanie tychże robót budowlanych wymagane było pozwolenie na budowę. Z powyższych względów Sąd uchylił również postanowienie organu I instancji z [...] maja 2008 r. mocą którego organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu, a także zobowiązał inwestora do przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych przepisami dokumentów w celu przeprowadzenie legalizacji przedmiotowego obiektu, gdyż w świetle poczynionych wyżej ustaleń postanowienie to wydane zostało przedwcześnie. Bez wyjaśnienia okoliczności powstania mostu i przeprowadzenia ponownie analizy całokształtu okoliczności sprawy, a przede wszystkim ze względu na uchylenie decyzji zapadłych w sprawie pozostawanie w obrocie prawnym ww. postanowienia nie jest zasadne. Zakres niewyjaśnionych okoliczności wyklucza w niniejszej sprawie możliwość zastosowania art. 106 § 3 ustawy o ppsa, stąd postępowanie dowodowe winno być uzupełnione w ww. zakresie przez organy administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt c, art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.