VII SA/Wa 1881/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2017 r. sprawy ze skargi D. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej D. P. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia z dnia 29 kwietnia 2016 r. D. P., reprezentowanej przez radcę prawnego K. B., na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia - uchylił w całości zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Uzasadniając ww. postanowienie GINB stwierdził, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], [...]WINB odmówił uchylenia swojego postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], utrzymującego w mocy postanowienie PINB dla miasta na prawach powiatu w [...] (dalej: "PINB") z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], którym ustalono D. P. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł. w związku z samowolną rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ulicy [...] w G. (działka nr [...], obr. [...]). Postanowienie to zaskarżyła D. P., reprezentowana przez radcę prawnego K. B., wnosząc zażalenie w terminie 14 dni od daty doręczania orzeczenia. GINB uznał, że organ wojewódzki w zaskarżonym postanowieniu zawarł błędne pouczenie o możliwości złożenia "odwołania od decyzji", wskazując termin czternastodniowy. Po rozpatrzeniu zażalenia i przeanalizowaniu akt sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie PWINB z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie odpowiada przepisom prawa i zachodzą przesłanki do jego uchylenia i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji. Organ wyjaśnił, że wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 k.p.a. i może nastąpić wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 pkt. 1-8 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. wznawia się postępowanie w sprawach zakończonych decyzją ostateczną. Takie rozwiązanie legislacyjne jest podyktowane faktem, że przesłanki warunkujące wznowienie postępowania mają charakter ściśle procesowy i do ostatecznego zakończenia sprawy mogą być naprawione przez organ administracji, np. poprzez powtórzenie czynności. Stąd też nie podlega wznowieniu postępowanie, w którym nie wydano decyzji ostatecznej albo postępowanie, w którym decyzja nie kończy sprawy administracyjnej. Odpowiednie zastosowanie art. 145 k.p.a. w stosunku do postanowień oznacza, że na jego podstawie można wznowić jedynie sprawę zakończoną wydaniem postanowienia (na które przysługuje zażalenie) nie tylko ostatecznego lecz także kończącego postępowanie w sprawie. Zdaniem GINB natomiast i w związku z przywołanym orzecznictwem sądowo administracyjnym, postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej nie kończy postępowania w sprawie, bo zostało wydane w ramach "procesu legalizacyjnego" (por. wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 20.09.2012 r., sygn. akt II SA/Rz 683/12; WSA w Szczecinie z dnia 26.09.2012 r., sygn. akt II SA/Sz 300/12; WSA w Białymstoku z dnia 05.03.2013 r., sygn. akt II SA/Bk 697/12). Stosownie zaś do art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Mając powyższe na uwadze zasadne było, w ocenie organu, uchylenie postanowienia [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] i umorzenie postępowania wznowieniowego, gdyż jego wszczęcie było niedopuszczalne. Z tym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, która pismem swego pełnomocnika, datowanym na 21 lipca 2016 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucają postanowieniu GINB naruszenie art. 145 § 1 pkt. 5 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") poprzez błędną wykładnię, "polegającą na przyjęciu, iż nie można wznowić postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej, gdyż zdaniem tego organu postanowienie to nie kończy postępowania w sprawie". Skarżąca zarzuciła też naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania organu pierwszej instancji, pomimo "braku spełnienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania". W związku z powyższym, wniosła o uchylenie w całości postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...] i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącej stwierdził, że postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej kończy postanowienie określające wysokość tej opłaty. Postanowienie takie rozstrzyga sprawę co do istoty, nakłada bowiem na skarżącą określone zobowiązanie stanowiące należność pieniężną (pełnomocnik powołał się na postanowienie NSA z dnia 25 lipca 2007 r. o sygn. II OZ 642/07; postanowienie NSA z dnia 8 maja 2015 r. o sygn. akt II OZ 390/15; postanowienie NSA z dnia 23 stycznia 2015 r. o sygn. akt II OZ 24/15; postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2012 r. o sygn. akt II OZ 1068/12). Przez "sprawę zakończoną decyzją ostateczną" - art. 145 § 1 k.p.a. - należy w ocenie pełnomocnika skarżącej rozumieć sprawę zakończoną w jakimś zakresie, która co do istoty rozstrzyga konkretne zagadnienie. W niniejszej sprawie, ustalenie opłaty legalizacyjnej było poprzedzone szczegółowym postępowaniem, mającym na celu ustalenie, czy doszło do samowolnej rozbudowy, które powinno zakończyć się ustaleniem opłaty legalizacyjnej. Przedmiotowe postanowienie co do istoty orzekło więc, że doszło do samowolnej rozbudowy oraz że w związku z tym powinno dojść do ustalenia opłaty legalizacyjnej. Postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, o którym mowa w art. 49 Prawa budowlanego, kończy postanowienie określające wysokość tej opłaty, nakładające określone zobowiązanie stanowiące należność pieniężną (tak też: NSA w postanowieniu z dnia 25 lipca 2007 r. o sygn. akt II OZ 642/07). Mając na uwadze przedstawioną argumentację nie ma żadnych wątpliwości, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej kończy postanowienie określające wysokość tej opłaty, a więc jest to sprawa zakończona postanowieniem ostatecznym, co jest równoznaczne z możliwością jej wznowienia na podstawie art. 145 k.p.a. W tym zakresie pełnomocnik skarżącej powołał się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych. W ocenie pełnomocnika skarżącej, zgodnie z dyspozycją art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 145-152 oraz art. 156-159 do postanowień, na które przysługuje zażalenie, oznacza dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawach zakończonych takimi postanowieniami oraz stwierdzenia ich nieważności (tak też: NSA w wyroku z dnia 16 maja 2012 r. o sygn. II OSK 371/11). GINB nieprawidłowo ustalił, iż w niniejszej sprawie doszło do bezprzedmiotowości postępowania, co skutkowało nieuzasadnionym jego umorzeniem, tj. naruszył art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. W tym przypadku organ powinien przeprowadzić postępowanie odnośnie zweryfikowania zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania wskazanych przez skarżącą we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 9 lipca 2015 r. i jednocześnie zweryfikować zarzuty skarżącej z dnia 29 kwietnia 2016 r. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna, zaś zaskarżone postanowienie GINB narusza prawo w sposób opisany poniżej, co nakazuje Sądowi jego uchylenie. Na wstępie wyjaśnić należy, że istotą sprawy jest zagadnienie, czy postanowienie organu nadzoru budowlanego w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej jest orzeczeniem kończącym ostatecznie sprawę w rozumieniu art. 145 § 1 k.p.a. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2012 r. II OSK 371/11 (ONSA) "zgodnie z dyspozycją art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2 - 5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158, wydaje się postanowienie. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 145-152 oraz art. 156-159 do postanowień, na które przysługuje zażalenie, oznacza dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawach zakończonych takimi postanowieniami oraz stwierdzenia ich nieważności". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela stanowisko, wyrażone w ww. wyroku NSA. Jak bowiem wynika z art. 49 ust. 1 Pr. bud. na postanowienie, w którym ustalono wysokość opłaty legalizacyjnej przysługuje zażalenie. Ustawodawca więc, w sposób niebudzący wątpliwości prawnych, przesądził o tym, że takie postanowienie jest orzeczeniem kończącym postępowanie w sprawie w danej instancji. Za niekończące postępowanie uznać bowiem wolno tylko te orzeczenia, które nie podlegają zaskarżeniu, gdyż nie rozstrzygają sprawy co do istoty, zaś ich prawidłowość może być dopiero skontrolowana przy ewentualnym zaskarżeniu decyzji wydanej w dalszym toku postępowania administracyjnego (art. 142 k.p.a.). Zaskarżone postanowienie GINB naruszyło więc art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez błędne uchylenie postanowienia [...]WINB i umorzenie postępowania, gdyż – jak słusznie zarzuca pełnomocnik skarżącej – nie było podstaw do takiego orzeczenia. Organ błędnie zinterpretował charakter prawny postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej i nie uwzględnił wynikającego ze wskazanego powyżej art. 49 ust. 1 Pr. bud. rodzaju tego postanowienia. Nie przesądzając w żadnej mierze o zasadności żądania skarżącej, zawartego we wniosku o wznowienie postępowania, jak również o zasadności odwołania skarżącej od postanowienia [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2016 r. – gdyż nie jest to przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie – należy jednak zwrócić uwagę, że organ wojewódzki prawidłowo wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., gdyż to postanowienie było ostatecznym orzeczeniem kończącym postępowanie w sprawie w rozumieniu art. 145 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza więc, że GINB błędnie uznał nie tylko niedopuszczalność wszczęcia postępowania wznowieniowego, ale także, że występuje negatywna przesłanka prowadzenia postępowania - w postaci jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 k.p.a. Wobec powyżej poczynionych rozważań Sądu, odnośnie dopuszczalności wznowienia postępowania w sprawie, zakończonej decyzją wydana na podstawie art. 49 ust. 1 Pr. bud., nie można skutecznie prawnie twierdzić, że postępowanie wznowieniowe jest bezprzedmiotowe z tego powodu, że w postępowaniu o ustalenie opłaty legalizacyjnej nie wydano decyzji ostatecznej albo wydane postanowienie nie kończy sprawy administracyjnej. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że organ błędnie uznaje, że "zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej nie kończy postępowania w sprawie - zostało wydane w ramach procesu legalizacyjnego (por. wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 20.09.2012 r., sygn. akt II SA/Rz 683/12; WSA w Szczecinie z dnia 26.09.2012 r., sygn. akt II SA/Sz 300/12; WSA w Białymstoku z dnia 05.03.2013 r., sygn. akt II SA/Bk 697/12)" – gdyż analiza wskazanych orzeczeń w żadnej mierze nie prowadzi do poparcia tezy GINB. Dlatego stanowisko i żądanie pełnomocnika skarżącej, zawarte w skardze było uzasadnione. GINB, ponownie rozpoznając sprawę, będąc związany dokonaną przez tut. Sąd oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.) rozpozna więc odwołanie pełnomocnika skarżącej, radcy prawnego K. B., z dnia 29 kwietnia 2016 r. od postanowienia (błędnie w odwołaniu określonego, jako "decyzja") [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2016 r. i orzeknie merytorycznie w przedmiocie zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów. Z powołanych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach tut. Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804), ustalając w kwocie przypadającej do zwrotu wynagrodzenie radcy prawnego 480 zł. oraz zwrot wpisu 200 zł. i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa 17 zł.