VII SA/Wa 1893/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi S. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 1893/18 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...] (dalej określanego jako "Skarżący") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., znak [...], w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1679/16, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...]. Organ w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że decyzja, która zwiera błędne albo ogólnikowe określenie podstawy prawnej nie jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej, a jest dotknięta tylko wadą formy z racji naruszenia art. 107 §1 kpa określającego konieczne elementy decyzji administracyjnej. Zdaniem organu w takim przypadku podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w postanowieniu. W ocenie organu należy uznać, iż postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. wydane jest na podstawie art. 61a §1 kpa, więc nie jest obarczone wadą braku podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Organ zauważył również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie budowy chodnika na drodze powiatowe nr [...] w miejscowości [...] w ul. [...] na działkach ozn. nr gruntów [...] obr. [...], gm. [...] i zakończył je wydaniem decyzji administracyjnej z dnia [...] kwietnia 2013 r., w konsekwencji nie ma więc podstaw prawnych by powtórnie rozpatrywać tą samą sprawę. Organ stwierdził, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. ani nie narusza rażąco prawa, ani nie jest obciążone żadną inną z kwalifikowanych wad opisanych w art. 156 §1 kpa i w konsekwencji odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie budowy chodnika wraz z przebudową drogi powiatowej nr [...] w m. [...] w ul. [...]. Pismem z dnia 15 kwietnia 2016 r. Skarżący złożył zażalenie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego [...] marca 2016 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że żądanie Skarżącego dotyczące przeprowadzenia kontroli robót budowlanych przy budowie chodnika w drodze powiatowej nr [...] w miejscowości [...] w ul. [...], prowadzonych przez Zarząd Dróg Powiatowych w [...] w 2007 r. zostało już rozstrzygnięte pozostającą w obrocie prawnym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót (budowy chodnika) do stanu zgodnego z prawem. Organ wyjaśnił, że jeżeli już raz, na żądanie, wszczęto postepowanie w określonej sprawie, to nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. W przeciwnym razie nowa decyzja, niezależnie od sposobu rozstrzygnięcia byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 §1 pkt 3 kpa (sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną) i podlegałaby stwierdzeniu nieważności. Organ stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie jest obarczone żadną z wad , o których mowa w art. 156 §1 kpa obligującą organ do stwierdzenie nieważności postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1679/16 uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016. Sąd w uzasadnieniu orzeczenia przypomniał, że tożsamość spraw wyraża się w tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz podstawy faktycznej i prawnej żądania, jak też niezmienionego stanu prawnego i faktycznego sprawy nowej oraz poprzedniej, rozstrzygniętej ostateczną decyzją, co sprzeciwia się wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie. Sąd za przedwczesne uznał stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podzielające stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] co do tożsamości spraw. Bowiem zdaniem Sądu należało w pierwszej kolejności ocenić, czy postępowanie administracyjne zakończone powoływaną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. przedmiotowo i podmiotowo było tożsame z żądaniem Skarżącego sformułowanym w piśmie z dnia 11 sierpnia 2015 r. Dokonanie tej oceny nie było możliwe bez analizy ww. decyzji oraz wniosku go inicjującego. W aktach przedmiotowej sprawy brak jest decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. Oznacza to, że organy w postępowaniu nieważnościowym, przyjmując prawidłowość postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, nie dokonały podstawowej kontroli ocenianego rozstrzygnięcia. Sąd nie mógł również dokonać właściwej kontroli zaskarżonego postanowienia. Sąd podkreślił także, że analiza innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy może wskazywać na to, że inny był przedmiot postępowania zakończonego wspomnianą wyżej decyzją. Sąd zaznaczył, że obowiązkiem organu odwoławczego jest dokonanie analizy decyzji Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. pod kątem jej zakresu. Poczynione ustalenia, zdaniem Sądu, organ powinien odnieść do zakresu żądania Skarżącego i w przypadku nie pokrywania się tych zakresów ocenić prawidłowość postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu zażalenia Skarżącego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ drugiej instancji przypomniał, iż powodem odmowy wszczęcia postępowania był fakt, iż Skarżący żądał wszczęcia postępowania w sprawie rozstrzygniętej już ostateczną decyzją administracyjną. Ponadto organ zweryfikował, że w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. przedmiotem oceny organu powiatowego była zgodność z prawem robót budowlanych, jak również stan techniczny przebudowanego chodnika. Organ zauważył, że Skarżący podnosił nieprawidłowości dotyczące remontu drogi powiatowej nr [...] na odcinku 300 m oraz budowy zjazdów z tej drogi, które w ocenie organu, także zostały rozważone przez organ powiatowy w decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. Organ zaznaczył także, że w pismach Skarżący wyraźnie wskazał, że występował z ponownym żądaniem do organu powiatowego, aby Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie w sprawie remontu wspomnianej wcześniej drogi. Konkludując organ stwierdził, że zakres przedmiotowy oraz zakres podmiotowy decyzji organu powiatowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz wniosku Skarżącego o wszczęcie postępowania jest tożsamy. Pismem z dnia 3 sierpnia 2018 r. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Pismem z dnia 8 sierpnia 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł odpowiedź na skargę z wnioskiem o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018r., utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016r., odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2015r. , odmawiającego wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. , w sprawie budowy chodnika oraz przebudowy drogi powiatowej nr [...] w [...] przy ul. [...]. Organ uzasadnił, że kontrolowane przez niego postanowienie z dnia [...] listopada 2015r. nie jest dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa . Organ prawidłowo uznał za spełnione przesłanki do jego wydania wobec zaistnienia w sprawie przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania jako , iż sprawa dotycząca budowy chodnika wraz z przebudową drogi powiatowej nr [...] w [...] przy ul. [...] została rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. o odstąpieniu od nałożenia na inwestora określonych czynności lub robót. Organ stosując art. 61 a § 1 k.p.a. prawidłowo uznał zatem , że w takiej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, w związku z czym zachodzi przypadek tożsamości spraw wywołanych wnioskiem Skarżącego. Rozpoznając sprawę organ , z mocy art.153 p.p.s.a , związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku tutejszego sądu z dnia 4 czerwca 2017r. , sygn. VII SA/Wa 1679/17. Zdaniem Sądu , w składzie orzekającym w sprawie niniejszej , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego , z ciążącego na nim obowiązku nie wywiązał się w sposób prawidłowy. Rozstrzygając sprawę wskazanym wyżej orzeczeniem Sąd, za przedwczesne uznał stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podzielające stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], co do tożsamości spraw wobec treści wniosku Skarżącego zawartego w piśmie z dnia 11 sierpnia 2015 r., w którym [...] domagał się zbadana legalności budowy chodnika i remontu drogi oraz prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Zdaniem Sądu oceny wymagało, czy postępowanie administracyjne zakończone powoływaną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. przedmiotowo i podmiotowo było tożsame z żądaniem Skarżącego sformułowanym w piśmie z dnia 11 sierpnia 2015 r. Dokonanie tej oceny nie było jednak możliwe bez analizy ww. decyzji oraz wniosku go inicjującego, których to dokumentów nie dołączono do akt przedmiotowej sprawy. Oznacza to, że organy w postępowaniu nieważnościowym, przyjmując prawidłowość postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, nie dokonały podstawowej kontroli ocenianego rozstrzygnięcia, co przesądziło, że także Sąd nie mógł dokonać właściwej kontroli zaskarżonego postanowienia. Precyzując wytyczne co do dalszego toku postępowania Sąd wskazał, iż obowiązkiem organu odwoławczego będzie dokonanie analizy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. pod kątem jej zakresu. A następnie odniesienie dokonanych ustaleń do zakresu żądania Skarżącego . W przypadku zaś nie pokrywania się tych zakresów , obowiązkiem organu będzie ponowna ocena prawidłowości postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Końcowo natomiast organ ewentualnie dokona ponownej kontroli postanowienia pod kątem jego nieważności. Analiza treści uzasadnienia kontrolowanego postanowienia prowadzi do wniosku, że organ wadliwie wywiązał się z nałożonego obowiązku. Wypełniając nałożony przez Sąd obowiązek dokonania ponownej oceny treści wniosku Skarżącego oraz zakresu rozstrzygnięcia decyzji Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. , Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wskazana decyzja dotyczyła robót budowlanych polegających na budowie chodnika w drodze powiatowej nr [...] w [...] na działkach w niej wymienionych, jednakże rozważone zostały w niej zagadnienia dotyczące remontu tej drogi oraz budowy zjazdów. Powyższe organ wywiódł z pisma Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z dnia 20.12.2012r. zawierającego informację o ułożeniu brakującej kostki betonowej w chodniku oraz o utwardzeniu zjazdów z ulicy na posesję jak również oceny technicznej wykonanej przez inż. [...], która zawiera dane o stanie technicznym tych zjazdów. Stanowisko to, zdaniem Sądu nie zasługuje na aprobatę. W nawiązaniu do utrwalonego stanowiska doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych podkreślić należy, że tożsamość spraw wyraża się w tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz podstawy faktycznej i prawnej żądania, jak też niezmienionego stanu prawnego i faktycznego sprawy nowej oraz poprzedniej, rozstrzygniętej ostateczną decyzją, co sprzeciwia się wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie. Naruszałoby to bowiem zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 § 1 k.p.a. i stanowiłoby przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wydając zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego bezpodstawnie podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], co do tożsamości sprawy z wniosku Skarżącego zawartego w piśmie z dnia 11 sierpnia 2015 r., w którym [...] domagał się zbadana legalności budowy chodnika i remontu drogi oraz prawidłowości wykonanych robót budowlanych oraz decyzji z dnia [...] kwietnia 2013r. W ocenie Sądu analiza treści wskazanej decyzji oraz jej uzasadnienia prowadzi do wniosku , że nie jest ona przedmiotowo i podmiotowo tożsama z żądaniem Skarżącego sformułowanym w piśmie z dnia 11 sierpnia 2015r. Literalna treść przywołanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. dowodzi bowiem, że postępowanie zakończone jej wydaniem prowadzone było " w sprawie budowy chodnika w drodze powiatowej nr [...]". Ustalono i omówiono fakt przebudowy chodnika w pasie drogowym opisanym w decyzji - bez stosownego zgłoszenia inwestora , a następnie dokonano oceny prawnej powyższego w odniesieniu do " przedmiotowego chodnika". Analiza treści cytowanej decyzji oraz żądania Skarżącego zawartego w piśmie z dnia 11 sierpnia 2015r. z którego wprost wynika, iż [...] domagał się zbadana legalności budowy chodnika i remontu drogi oraz prawidłowości wykonanych robót budowlanych, prowadzi zatem do wniosku , że zakres rozstrzygnięcia omawianej decyzji oraz wskazanego wniosku wzajemnie się nie pokrywają. Tym samym uznać należy, że skarga podlega uwzględnieniu. W dalszym toku postępowania organ uwzględni wskazane wyżej stanowisko Sądu. Wobec nie pokrywania się zakresów żądania wnioskodawcy zawartego we wniosku z dnia 11 sierpnia 2015r. oraz rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2013r. , obowiązkiem organu będzie ponowna ocena prawidłowości postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2015r. oraz jego kontrola pod kątem nieważności. Mając te okoliczności na uwadze, Sąd ,na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. Zm ) orzekł jak na wstępie.