VII SA/Wa 1897/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2008r. sprawy ze skargi D. i M.M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki dobudowy do budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. i M.M. kwotę 850 (osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej k.p.a./, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] znak [...] nakazującej D. i M.M., na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm./, dokonanie całkowitej rozbiórki wykonanej dobudowy części gastronomicznej do istniejącego budynku na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w P. – utrzymał decyzję o rozbiórce w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż decyzja o nakazie rozbiórki zapadła w wyniku niewykonania przez inwestora, we wskazanym terminie, obowiązków nałożonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...], nakazującym D. i M.M. dostarczenie, w terminie 60 dni, m.in. zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności obiektu z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy wskazał, że przedstawione przez skarżących zaświadczenie Prezydenta Miasta P. stwierdza jedynie, że dla obszaru, na którym znajduje się omawiana nieruchomość brak jest aktualnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, iż powyższego zaświadczenia nie można uznać za spełniające wymagania określone w postanowieniu Nr [...], jak też w przepisach prawa. Zdaniem organu, oznacza to, że obowiązek nałożony w/w postanowieniem nie został przez inwestorów wykonany. A brak takiego planu rodzi po stronie organu, w stosunku do popełnionej samowoli budowlanej, obowiązek zastosowania normy prawnej przewidzianej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ wskazał też, że Studium uwarunkowań, o którym pisze Prezydent Miasta P. w swym zaświadczeniu, w świetle przepisów prawa budowlanego, nie umożliwia przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli D. i M.M., wnosząc o jej uchylenie. W skardze podnieśli, że ich zdaniem, wywiązali się z nałożonych przez organ stopnia powiatowego obowiązków. Nadto wskazali, iż do 2003 r. obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego tego terenu, z którego wynika, że można inwestować w budynki mieszkalne i usługowe z wykorzystaniem w szczególności parterów na różne usługi między innymi także typu PUB oraz wiele innych wymienionych w tym planie. Nowa ustawa o planowaniu przestrzennym nakazała organom administracyjnym uaktualnienie tych planów. Jednakże, zdaniem skarżących, opracowane Studium tego terenu w niczym nie zmienia dotychczasowych planów zagospodarowania przestrzennego i jest tylko kwestią czasu, kiedy zostanie przyjęty i zatwierdzony nowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazali też, że rozbudowanie istniejącego budynku, polegające na dobudowie zamkniętej antresoli drewnianej, uważają za obiekt tymczasowy, służący do działalności gospodarczej w okresie letnim, jako barek piwny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po zbadaniu zasadności skargi, wyrokiem z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1258/05, oddalił skargę. Sąd orzekł, że zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ, nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, rozbiórkę obiektu lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że samowolnie dobudowany przez skarżących obiekt budowlany nie może zostać zalegalizowany, co w konsekwencji musi prowadzić do wydania decyzji nakazującej jego rozbiórkę. Zdaniem Sądu, prawidłowo organ uznał, że zaświadczenie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2005 r. nie spełnia wymogów określonych w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lutego 2005 r., Nr [...]. Wniosek zaś o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestorzy złożyli w dniu 11 stycznia 2005 r., a więc już po wszczęciu postępowania legalizacyjnego. Tym samym organ został zobligowany do zastosowania obowiązku wynikającego z dyspozycji art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd stwierdził też, że Studium stwierdza jedynie przeznaczenie terenów i wskazuje obszary, dla których obowiązuje sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że studium jest opracowaniem wewnętrznym na potrzeby władz gminy, nie staje się jednak przepisem gminnym i nie stanowi podstawy prawno-merytorycznej do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu konkretnej inwestycji, jak również podstawy prawnej do wydania innego rodzaju decyzji administracyjnej. Podsumowując Sąd uznał, iż brak planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, uniemożliwia wydanie pozytywnego zaświadczenia, a co za tym idzie legalizację samowoli. Inwestorzy nie legitymowali się również ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2006 r. D. i M.M. wnieśli skargę kasacyjną. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucili wyrokowi sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej zmierzało do wykazania, że skoro w czasie postępowania dotyczącego legalizacji nie było w P. aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to stosownie do dyspozycji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie to winno zostać zawieszone do czasu zakończenia przez Gminę P. opracowania i przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. A co za tym idzie również postępowanie w sprawie nakazania rozbiórki wino być zawieszone do czasu zakończenia postępowania legalizacyjnego. W skardze kasacyjnej skarżący podnieśli także, że na skutek niewykonania obowiązków przez organy administracji samorządowej, obywatele nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt II OSK 953/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd drugiej instancji uznał, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przez "zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zaś zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku [...], mającego w danej sprawie znaczenie prawne, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd". Wydanie więc zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego lub odmowa jego wydania przez organ właściwy w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1-3 k.p.a. dla postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej. Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż nie można twierdzić, że zaświadczenie o zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, nie spełniające wymogów określonych w przepisach prawa, powoduje, że obowiązek nie został przez inwestorów wykonany, a zatem należy rozważyć możliwość zawieszenia postępowania prowadzonego w sprawie samowoli budowlanej do czasu wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przede wszystkim stwierdzić należy, że w przypadku, gdy sprawa rozpatrywana jest ponownie – po uchyleniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny – Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny /art. 153 w zw. z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a./. Oznacza to, że Sąd jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w celu uniknięcia uchybień proceduralnych. Związanie sądu oznacza również, że sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że nastąpi zmiana okoliczności faktycznych i prawnych. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążą ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia /art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a./. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości, np. uchybień proceduralnych. W tym wypadku Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2007 r. wskazał, że skoro skarżący wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to decyzja organu w tym przedmiocie stanowiła zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniające zawieszenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej w przedmiocie nakazu rozbiórki. Po dacie złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach /10 stycznia 2005 r./ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydał w dniu [...] lutego 2005 r. postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nakazujące inwestorom wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych i przedstawienie w terminie 60 dni zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności obiektu z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji, gdy na terenie inwestycji planu takiego nie sporządzono, wykonanie tego obowiązku w sensie uzyskania zaświadczenia określającego przeznaczenie terenu nie było możliwe. Natomiast jak to wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego lub odmowa jego wydania przez organ właściwy w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1-3 k.p.a. dla postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej. W tym przypadku zagadnieniem wstępnym było rozstrzygnięcie w sprawie wniosku inwestorów z dnia 10 stycznia 2005 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd nie może również pominąć faktu, iż będący podstawą prawną obowiązku uzyskania decyzji o warunkach przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 lit b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz. U. z 2006. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r., Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880/, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06, po rozpatrzeniu pytania prawnego skierowanego postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 czerwca 2006 r., został uznany za niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż nie sposób uznać za zgodną z przepisami sprawiedliwości społecznej i równości regulacji różnicującej w praktyce sytuację poszczególnych inwestorów według kryterium obowiązywania lub nieobowiązywania – na danym terenie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Skoro zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego może zostać wydane po wszczęciu postępowania rozbiórkowego /bo nie istnieje prawny wymóg uzyskania takiego zaświadczenia wcześniej/, to niezgodne ze wskazanymi zasadami konstytucyjnymi jest żądanie decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia wymienionego postępowania. Nie może mieć tu znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bo nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, gdy np. inwestor wykazał jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy w trakcie postępowania rozbiórkowego. /vide wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06/. Mając na uwadze nowe okoliczności faktyczne i prawne zaistniałe po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności wyroku Trybunału Konstytucyjnego, organ winien ponownie rozważyć możliwość zastosowania przepisu art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i wyjaśnić czy zostały spełnione wszystkie przesłanki konieczne do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, również w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 12 grudnia 2006 r., a dopiero w razie braku możliwości zalegalizowania obiektu budowlanego – orzec o rozbiórce. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł, jak w wyroku. Na mocy art. 152 cyt. ustawy orzeczono, jak w pkt II wyroku. Na podstawie zaś art. 200 tej ustawy orzeczono o kosztach, czyli, jak w pkt III wyroku.