VII SA/Wa 1900/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2021 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z [...]czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania R.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. (dalej: "PINB") z [...] maja 2021 r., nr [...] nakazującej mu rozbiórkę pomieszczenia gospodarczego, powstałego w wyniku samowolnej rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. - utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że do PINB wpłynęło [...] czerwca 2020 r. pismo A. M., w którym zwrócono się o przeprowadzenie kontroli w sprawie zabudowy wykonanej na posesji pod adresem ul. [...] w W.. PINB [...] lipca 2020r. przeprowadził czynności kontrolne, w trakcie których ustalono, że na terenie działki ewid. nr [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w W. znajduje się drewniany budynek mieszkalny z garażem w podpiwniczeniu o wymiarach 8,00m x 7,80m. Budynek został obudowany. Wykonano ściany z płyt drewnopochodnych i przekryto dachem. Konstrukcja dobudowy drewniana słupkowo krokwiowa, ściany ustawione z bloczków betonowych bez fundamentów. Całość stanowi jedną bryłę obiektu. Wymiary dobudowanych pomieszczeń wynoszą: 20,00 x 2,30m + 20,00 x 2,30m + 12,00 x 7,80m i wysokości od 2,5 do 3,5m. W dobudowanych pomieszczeniach składowane jest drewno opałowe. Zgodnie z oświadczeniem R.K. dobudowę wykonano w 2019 r. Właścicielami nieruchomości są A. Z.R. Z. Nie przedstawiono dokumentów formalno-prawnych dot. ww. robót budowlanych. Pismem z [...] sierpnia 2020 r. PINB zwrócił się do Urzędu . W. Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy W.z zapytaniem o dokumentację ww. inwestycji. Pismem z [...] września 2020 r. organ administracji architektoniczno-budowlanej poinformował organ powiatowy, że w zasobach archiwalnych nie odnaleziono dokumentacji rozbudowy tego budynku mieszkalnego. Zawiadomieniem z [...] lutego 2021 r., poinformowano strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie realizowanej rozbudowy budynku mieszkalnego o pomieszczenia gospodarcze. PINB postanowieniem z [...] lutego 2021r., nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, polegających na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego, jednocześnie informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację w terminie [...] dni od dnia otrzymania postanowienia. W związku z nieprzedłożeniem takiego wniosku, PINB decyzją z [...]maja 2021r., nr [...] nakazał R. K. rozbiórkę pomieszczenia gospodarczego. Od powyższej decyzji R. K. złożył odwołanie. W ocenie [...], organ powiatowy prawidłowo ustalił stan faktyczny oraz prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, nie naruszając przy tym przepisów prawa. Wątpliwości nie budzi zakwalifikowanie przez PINB robót budowlanych, jako rozbudowy obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 6 Pr. bud. Powołując się na orzecznictwo, organ odwoławczy wskazał, że jakkolwiek obowiązujące przepisy nie formułują definicji pojęcia rozbudowy obiektu budowlanego, to jednak przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Rozbudową będzie więc powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego funkcjonalnie związaną w tym obiektem. Wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej. W toku przeprowadzonych [...] lipca 2020 r. czynności kontrolnych potwierdzono, że do ww. budynku dobudowano pomieszczenia gospodarcze o wymiarach 20,00 x 2,30m + 20,00 x 2,30m + 12,00 x 7,80m i wysokości od 2,5 do 3,5m, posiadające ściany z płyt drewnopochodnych, ustawione z bloczków betonowych bez fundamentów, przekrycie dachem oraz posiadające konstrukcję drewnianą słupkowo - krokwiową (całość inwestycji stanowi jedną bryłę obiektu). Charakter wykonanych robót budowlanych w sposób jednoznaczny wskazuje na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego o kolejne funkcjonalnie oraz konstrukcyjnie związane z nim pomieszczenia gospodarcze (wspólny dach i ściany stanowiące jedną bryłę). W wyniku ww. robót zwiększeniu uległa powierzchnia zabudowy, długość oraz szerokość ww. budynku mieszkalnego (jak wynika z zapisów protokołu nr [...]oraz załączonego do niego szkicu powierzchnia zabudowy budynku zwiększyła się z 62,4m2 do 248m2, szerokość z 7,80m do 12,40m, zaś jego długość z 8,0m do 20m). Stosownie do art. 28 ust. 1 Pr. bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Art. 29 - 31 Pr. bud. wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Katalog obiektów i robót budowlanych zawarty w art. 29 Pr. bud., zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 ustawy zawiera wyliczenie enumeratywne, co oznacza, że wyłącznie wskazane w nim obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Stosowanie wykładni rozszerzającej jest w tym wypadku niedopuszczalne. W ocenie [...], rozbudowa budynku mieszkalnego o pomieszczenia o wskazanych wyżej parametrach nie została zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor w toku prowadzonego postępowania nie przedstawił żadnych dokumentów mogących potwierdzić wywiązanie się z nałożonego ww. przepisach obowiązku, na co wskazują również zapisy protokołu nr [...] ("dokumentacji formalno-prawnych dot. wykonanych robót inwestor nie posiada"). Ponadto, pismem z [...]września 2020 r. Urząd. W. Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] poinformował organ powiatowy, że w zasobach archiwalnych organu nie odnaleziono dokumentacji archiwalno-budowlanej dot. legalności rozbudowy ww. budynku mieszkalnego. Zasadne było zatem wdrożenie trybu przewidzianego w art. 48 Pr. bud. Postanowienie PINB z [...] lutego 2021 r., nr [...] wstrzymujące prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych wraz z pouczeniem o możliwości złożenia przez inwestora wniosku skarżący odebrał [...]lutego 2021r. Pomimo upływu terminu (do 29 marca 2021r.) nie złożył wniosku o legalizację. Legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem inwestora. Dopuszczona przez ustawodawcę procedura legalizacyjna, w przypadku spełnienia określonych obowiązków, skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki, w przypadku zaś niespełnienia w wyznaczonym terminie tych obowiązków orzeka się nakaz rozbiórki na podstawie art. 49e Pr. bud. Skarżący nie skorzystał z możliwości legalizacji samowoli budowlanej, zasadnie więc organ powiatowy decyzją z 12 maja 2021 r., nakazał rozbiórkę pomieszczenia gospodarczego, powstałego w wyniku samowolnej rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego. [...] nie podzielił zarzutów odwołania, że mamy do czynienia z wiatą. Podkreślił przy tym, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji wiaty. Interpretując ten termin odwołał się do jego potocznego znaczenia Zdaniem organu wojewódzkiego, ze zgromadzonego materiału dowodowego (protokołu nr [...] oraz załączonej do niego dokumentacji zdjęciowej), wynika, że pomieszczenia gospodarcze posiadają ze wszystkich stron ściany, w których zamontowane są okna oraz nakryte są dachem. Konstrukcja pomieszczeń jest drewniana słupkowo krokwiowa, a same ściany ustawione są na bloczkach betonowych. Powyższe cechy pomieszczeń nie pozwalają na zakwalifikowanie ich, jako wiaty. Obiekty te wydzielone zostały bowiem z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadają dach, a także ustawione są na bloczkach betonowych usytuowanych na gruncie wypełniając tym samym definicję budynku. Z powyższą decyzją nie zgodził się R. K., wnosząc pismem datowanym na [...]sierpnia 2021 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu ponownie wskazał, że pomieszczenie to nie "budynek tylko wiata, która nie ma dwóch ścian. Tymczasowa wiata (...) bez fundamentów nie jest związana w żaden sposób z gruntem. Po wykorzystaniu drewna będzie rozebrana. Inspektor źle opisał tą wiatę". Zdaniem skarżącego na tej działce i tak mają powstać "segmenty". Działka ma poniżej [...] metrów. Można stawiać tymczasowo wiatę w gruncie bez okien. Skarżący wniósł o "umorzenie" postępowania w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę, [...] wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem z [...] marca 2022 r. (data wpływu do Sądu [...]marca 2022 r.), skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Powyższy wniosek rozpoznano postanowieniem Sądu z [...] marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa, a skarga i była niezasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że słusznie stwierdził [...], że organ I instancji poprawnie (a więc w sposób odpowiadający dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) zgromadził dowody, pozwalające ustalić stan faktyczny sprawy, a następnie (zgodnie z art. 80 k.p.a.) dokonać subsumpcji prawnej i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Dokonane przez skarżącego roboty budowlane – jak słusznie stwierdziły organa obu instancji – nie były "budową wiaty tymczasowej", ale rozbudową istniejącego budynku mieszkalnego na terenie działki ewid. nr [...] i [...]obręb [...] przy ul. [...] w W.. Za takim stwierdzeniem przemawia to, że wybudowane przez skarżącego (bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a nawet bez dokonania zgłoszenia właściwego organowi administracji budowlanej, co nie jest kwestionowane w sprawie przez skarżącego) pomieszczenia nie są obiektami budowlanymi, przeznaczonymi tylko do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidzianymi do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki; nie są też bez wątpliwości obiektami budowlanymi niepołączonymi trwale z gruntem, takimi jak strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe (art. 3 pkt 5 Pr. bud.). Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z materiału zdjęciowego i z dowodów zebranych przez PINB podczas kontroli na gruncie [...] lipca 2020 r., skarżący samowolnie dobudował do istniejącego już na działkach ewid. nr [...] i [...] budynku mieszkalnego pomieszczenia gospodarcze o wymiarach 20 na 2,30m i 20 na 2,30m oraz 12,00 na 7,80m o wysokości 2,5 do 3,5m. Pomieszczenia te mają wydzielające je z przestrzeni własne ściany z płyt drewnopochodnych i z bloczków betonowych bez fundamentów, posiadają dach. Obiekty mają własną konstrukcję nośną słupkowo – krokwiową i stanowią zintegrowaną bryłę, jako obiekt. W wyniku tychże robót zwiększeniu uległa powierzchnia zabudowy istniejącego uprzednio budynku mieszkalnego z 62,4m kw. do 248m kw., jego długość z 8,0m do 20m, a szerokość z 7,80m do 12,40m. Roboty budowlane, których skutki w odniesieniu do uprzednio istniejącej zabudowy zostały opisane powyżej, wyczerpują więc ustawowe przesłanki rozbudowy istniejącego obiektu, zgodnie z hipotezą art. 3 ust. 6 w zw. z art. 3 ust. 7a a contrario Pr. bud., polegającej na wykonaniu robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Jak słusznie bowiem ocenił prawnie Naczelny Sąd Administracyjny w worku z 10 września 2020 r. (sygn. akt II OSK 1254/18, CBOSA), "odczytana a contrario treść art. 3 pkt 7a p.b. pozwala na zakwalifikowanie, jako rozbudowy, a nie przebudowy, robót w wyniku których następuje zmiana charakterystycznych parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji". Skoro z ustaleń PINB wprost wynika, że istniejący budynek powiększony został o dodatkowe pomieszczenia – przybudówki – to owo powiększenie stanowi część już wcześniej istniejącego obiektu budowlanego (podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 730/21, CBOSA). Nie jest kwestionowane w orzecznictwie, że choć Prawo budowlane nie zawiera definicji rozbudowy, jak zresztą wielu innych pojęć, to właśnie dlatego należy, stosując wykładnię językową, przyjąć, że rozbudowa to powiększenie budowli lub obszaru zabudowanego, rozszerzenie zasięgu dotychczasowej inwestycji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1735/18, CBOSA). Stąd też organ I instancji, po niewątpliwym ustaleniu (w sposób wynikający z akt organu), że skarżący nie dysponuje pozwoleniem na taką rozbudowę (ani nawet nie zgłosił jej zamiaru organowi administracji architektoniczno budowlanej), słusznie zakwalifikował wykonane przez skarżącego roboty budowlane, jako rozbudowę budynku i – w pełni poprawnie - postanowieniem z [...] lutego 2021 r. nr [...] wstrzymał samowolne prowadzenie tych robót, informując o prawnej możliwości złożenia wniosku o legalizację. Trafnie tym samym zauważył organ odwoławczy, że skarżący mógł (a więc nie był zobowiązany) wystąpić w terminie 30 dni od datku doręczenia ww. postanowienia z wnioskiem o przeprowadzenie podstępowania legalizacyjnego w stosunku do samowolnie wykonanie rozbudowy. Skoro – co wynika z akt sprawy i nie jest kwestionowane przez skarżącego – nie skorzystał on z możliwości legalizacji samowoli budowlanej, to obowiązkiem prawnym organu nadzoru budowlanego było zastosowanie dyspozycji art. 49e pkt 1 Pr. bud. i orzeczenie w formie decyzji o rozbiórce samowolnie dokonanej rozbudowy. PINB nie miał – w świetle prawidłowej kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych i uznania ich za rozbudowę – możliwości innego rozstrzygnięcia i wydał decyzję pierwszoinstancyjną zgodnie z prawem (art. 6 k.p.a.). Dlatego też organ odwoławczy w pełni zasadnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Uzasadnienia decyzji obu organów odpowiadają w pełni dyspozycji art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., zawierając zarówno wyczerpujące uzasadnienie faktycznej, jak i prawne oraz wskazanie przesłanek, którymi organa kierowały się przy załatwieniu sprawy. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) – t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.