VII SA/Wa 1911/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. Ł. na uchwałę Naczelnej Rady [...] z dnia [...] maja 1948 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę. T. Ł. ("skarżący") reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika r.pr. A. H., pismem z 20 lipca 2021 r., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na uchwałę Naczelnej Rady [...] z [...] maja 1948 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę, Rada [...] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika r.pr. S. N., wniosła o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania oceny jej dopuszczalności, w szczególności do dokonania oceny czy z uwagi na przedmiot skargi sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zakres kognicji tych sądów został określony przepisami art. 3 § 2 i 3, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196, dalej: "k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt 4a); akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6); akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Zgodnie natomiast z art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Ponadto, w myśl art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Z powyższego wynika, że sądy administracyjne powołane są do kontroli aktów prawa miejscowego, ale podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej ( i ich związków). Zaskarżona w niniejszym postępowaniu uchwała została wydana przez Naczelną Radę [...]. Podmiot ten został powołany na podstawie dekretu z dnia [...] maja 1945 r. o [...]. Dekret ten został uchylony ustawą z dnia 3 lipca 1947 r. o [...] (Dz.U. z [...] Nr [...] poz. [...]). Zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 1 tej ustawy Przewodniczącym Naczelnej Rady [...] miał być Prezes Rady Ministrów. Do Naczelnej Rady [...] wchodziło - poza przewodniczącym - 30 członków, powołanych przez Prezydenta Rzeczypospolitej na wniosek Ministra Odbudowy, uchwalony przez Radę Ministrów, spośród przedstawicieli właściwych resortów rządowych, samorządu [...], działaczy społecznych oraz wybitnych fachowców z dziedziny nauki, techniki i sztuki (ust.2). Zgodnie zaś z art. 6 tej ustawy prace, dotyczące sporządzania regionalnych i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planowania gospodarczego na obszarze [...] i [...] Zespołu Miejskiego, wykonywało Biuro Odbudowy [...], podległe Ministrowi Odbudowy. Z pewnością Naczelnej Rady [...] nie można zaliczyć do organów jednostek samorządu terytorialnego. W okresie, kiedy przyjęta została uchwała o [...] obowiązywała ustawa z dnia 11 września 1944 r. o organizacji i zakresie działania rad narodowych. Na mocy ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej został zniesiony w Polsce samorząd terytorialny. Od tej daty rady narodowe stały się jednolitymi terenowymi organami władzy i administracji państwowej. W ocenie Sądu Naczelną Radę [...] należy uznać, za odrębny organ, pozostający poza strukturą ówczesnego podziału administracyjnego kraju. Należy mieć bowiem na względzie, że uchwały tego organu dla uzyskania mocy obowiązującej, musiały być ogłaszane w Monitorze Polskim (art. 9). O całkowitej odrębności i oderwaniu od zależności od jednostki samorządu terytorialnego może również świadczyć treść art. 13 ust. 3 cyt. ustawy zgodnie z którym do czasu ogłoszenia w przez Prezesa Rady Ministrów o powołaniu Naczelnej Rady [...] miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] i [...] Zespołu Miejskiego zatwierdza rada narodowa [...]. Z powyższego przepisu wynika, że po powołaniu Naczelnej Rady [...] stawała się ona niejako autonomicznym podmiotem, którego podstawowym zadaniem było ustalenie zasad, programu odbudowy stolicy oraz koordynacja prace nad odbudową i czuwanie nad ogólnym przebiegiem tych prac. Ważność uchwał tego organu nie wymagała zatwierdzenia przez radę narodową [...]. Ponadto biuro Rady miało rangę organu Ministerstwa, który nie mógł funkcjonować, po jego likwidacji, bez wyraźnego unormowania, jako jednostka innego ministerstwa (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. I OSK 2215/16). Nie można także uznać, by był to terenowy organ administracji rządowej, skoro Przewodniczącym Naczelnej Rady [...] z mocy ustawy został powołany Prezes Rady Ministrów, który zgodnie z art. 17 ustawy konstytucyjnej z dnia 19 lutego 1947 r. stał na czele rządu. Brak jest również podstaw do przyjęcia, by jakiekolwiek przepisy ustaw szczególnych przewidywały sądową kontrolę uchwały Naczelnej Rady [...] z 1948 r. Obecnie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą być skarżone do sądu administracyjnego m.in. w oparciu o art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372, ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przyjąć należy, że powyższy przepis dotyczy jedynie uchwał podjętych po wejściu w życie powyższej ustawy. Przewidziane w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uprawnienie do zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał podjętych przez organy gmin, ma zastosowanie tylko do uchwał organów gmin będących jednostkami samorządu terytorialnego, działających od dnia 27 maja 1990 r., czyli od dnia wejścia w życie ustawy o samorządzie gminnym (por. postanowienia NSA z dnia 30 października 1995 r., sygn. akt SA/Wr 2572/95, z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 859/08, z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1879/15). Zasada ta znajduje również zastosowanie do skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Ponadto jak wynika z jego treści dotyczy uchwał podjętych przez organ gminy, a z pewnością, co zresztą wyżej wykazano, Naczelna Rady [...] nie była organem gminy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na mocy art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji postanowienia.