II OSK 1879/15

Dnia 19 sierpnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 40/15 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi B. C. na uchwałę Rady Narodowej Miasta i Gminy w S. z dnia [...] października 1981 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla domków jednorodzinnych w S. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę B. C. na uchwałę Rady Narodowej Miasta i Gminy w S. z dnia [...] października 1981 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla domków jednorodzinnych w S.. W uzasadnieniu postanowienia Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Pismem z dnia 15 października 2014 r. skierowanym do Burmistrza Urzędu Miasta i Gminy w S. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, B. C. wniosła o usunięcie naruszenia prawa dokonanego uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w S. z dnia [...] października 1981 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla domków jednorodzinnych w S.. Następnie, pismem z dnia 29 listopada 2014 r. B. C. zaskarżyła powyższą uchwałę nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi lub ewentualnie odrzucenie. Pełnomocnik wyjaśnił, że Rada Miasta w S. pozostawiła bez rozpoznania wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa wywołanego uchwałą z 1981 r., ponieważ w 1981 r. nie istniała Rada Miasta w S., a wskazany przez skarżącą akt prawny nie jest aktem prawa miejscowego pochodzącym od organów Gminy S.. Z tych samych przyczyn uzasadniony jest wniosek o oddalenie lub odrzucenie skargi na powołaną uchwałę, ponieważ nie pochodzi ona od organów Gminy S. i nie może być kwestionowana w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Na poparcie wyrażonego stanowiska pełnomocnik przywołał treść orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt SA/Wr 2572/95 z 30 października 1995 r. (ONSA 1996/2/99). Zaskarżonym postanowieniem Sąd I instancji odrzucił skargę B. C. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", jako niedopuszczalną z tej przyczyny, że przedmiotem zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594) nie może być uchwała rady narodowej, ponieważ przewidziane w tym przepisie prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał podjętych przez organ gminy ma zastosowanie tylko do uchwał organów gmin będących jednostkami samorządu terytorialnego, działających od dnia 27 maja 1990 r., czyli od dnia wejścia w życie tej ustawy. Sąd wskazał, że art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) uchwały rad narodowych stopnia podstawowego podjęte przed dniem 27 maja 1990 r. zachowały moc obowiązującą na obszarze gmin, jeżeli rady gmin do dnia 31 grudnia 1990 r. zamieściły je w uchwalonych wykazach aktów prawa miejscowego. W ocenie Sądu, nie oznacza to jednak samoistnie, że uchwały takie mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego. Przeczy temu bowiem zakres podmiotowy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, którą należy stosować jedynie do organów gminy będących jednostkami samorządu terytorialnego, wyszczególnionych w tej ustawie. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skargę na uchwałę nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w S. z dnia [...] października 1981 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla domków jednorodzinnych w Sianowie należało uznać za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzec o jej odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożyła B. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisu postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. polegające na jego zastosowaniu w sytuacji gdy odrzucenie skargi wyłącza możliwość kontroli sądowoadministracyjnej działania organu samorządu – Rady Narodowej Miasta i Gminy w S., poprzednika prawnego Rady Miasta i Gminy w S.. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 32 Konstytucji RP przez pozbawienie B. C. możliwości zbadania legalności aktu prawa miejscowego, tj. uchwały Rady Narodowej Miasta i Gminy w S.. Wszyscy obywatele mają prawo do równego traktowania, mają równe prawa względem władzy publicznej, w tym dochodzenia legalności aktów prawa miejscowego, których wydanie pociągnęło dla nich dotkliwe skutki. Tego prawa nie powinna być również pozbawiona B. C.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Sąd I instancji prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na stwierdzeniu, że przedmiotem zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może być uchwała rady narodowej, ponieważ przewidziane w tym przepisie prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał podjętych przez organ gminy ma zastosowanie tylko do uchwał organów gmin będących jednostkami samorządu terytorialnego, działających od dnia 27 maja 1990 r., czyli od dnia wejścia w życie tej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten jest zasadny, jako mający uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego skargą powszechną podlegają wyłącznie uchwały organów gmin będących jednostkami samorządu gminnego, powołanych na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego uchwały rad narodowych podjęte w trybie ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 z późn. zm.) nawet wówczas, gdy uchwały te zachowały moc obowiązującą po dniu 27 maja 1990 r. (postanowienia NSA: z dnia 30 października 1995 r., SA/Wr 2572/95, ONSA 1996, nr 2, poz. 99; z dnia 23 czerwca 2008 r., II OSK 859/08; postanowienia WSA w Krakowie: z 29 października 2007 r., II SA/Kr 1018/07; z 25 sierpnia 2006 r., III SA/Kr 590/06; G. Jyż: Komentarz do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym [w:] G. Jyż Gabriela, Z. Pławecki, A. Szewc: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Opublikowano: LEX, 2012). Ponadto na uwagę zasługuje, że przedmiotowa skarga jest kolejną skargą B. C. na tą samą uchwałę. Należy wskazać, że prawomocnym postanowieniem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1283/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę B. C. na uchwałę Rady Narodowej Miasta i Gminy w S. z dnia [...] października 1981 r., nr [...], z tej samej przyczyny, tj. że na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie podlegają uchwały rad narodowych. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. ww. prawomocne orzeczenie ma charakter wiążący. Związanie to oznacza, że sąd administracyjny musi uwzględnić stan prawny powstały w wyniku tego orzeczenia, wywołuje ono bowiem skutki również poza postępowaniem sądowoadministracyjnym, w którym zostało wydane. Należy wskazać, że zaskarżone orzeczenie zapadło w tym samym stanie prawym, ponieważ obecnie obowiązujące przepisy ustawy o samorządzie gminnym także nie przewidują możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały rady narodowej, który to organ wbrew twierdzeniom skargi nie jest organem gminy będącym jednostką samorządu terytorialnego w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Aktualny pozostaje zatem pogląd, zgodnie z którym ustawa o samorządzie gminnym weszła w życie z dniem 27 maja 1990 r. z mocy art. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) i ma zastosowanie do gmin będących jednostkami samorządu terytorialnego. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają wyłącznie uchwały organów gminy będących jednostkami samorządu gminnego, powołanych na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, co oznacza, że odrzucenie, jako niedopuszczalnej, skargi w niniejszej sprawie było zasadne. Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie można również dopatrzeć się aby zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 32 Konstytucji RP. Niemożliwość skutecznego zaskarżenia uchwały rady narodowej nie narusza zasady równości wobec prawa, ponieważ pogląd Sądu w tym zakresie dotyczy uchwał rad narodowych w ogólności, a nie wyłącznie jednostkowej uchwały, jaką jest w tej sprawie uchwała Rady Narodowej Miasta i Gminy w S. z dnia [...] października 1981 r., nr [...]. Podgląd ten nie różnicuje zatem sytuacji prawnej skarżącej względem innych podmiotów. Dlatego zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461), pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie (por. wyrok NSA z 23 lutego 2011 r., I OSK 195/11).