VII SA/Wa 1912/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2009 r. sprawy ze skargi R. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. D. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ' UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej k.p.a., wstrzymał (wobec nie wydania pozwolenia na użytkowania) roboty budowlane prowadzone w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. przez J. i R. D.. Organ I instancji wskazał, że teren budowy należy zabezpieczyć przed dostępem dla osób trzecich. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] lutego 2000 r., Nr [...], Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i zezwoleniu J. i R. D. na budowę ww. budynku mieszkalnego. A ponadto Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r., Nr [...], Starosty [...] o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego ww. budynku. W postępowaniu odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzje Wojewody. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r., Nr [...], Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] podjął zawieszone z urzędu postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego, zawieszone postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r., Nr [...]. W podjętym postępowaniu PINB ustalił, że inwestor prowadził roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt i zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Jednak w wyniku wszczętego z inicjatywy właścicieli sąsiedniej nieruchomości postępowania stwierdzono nieważność zarówno decyzji zezwalającej na budowę, jak i decyzji zezwalającej na budowę wg zatwierdzonego projektu zamiennego, a organ odwoławczy utrzymał w mocy ww. decyzje. Z tych względów organ I instancji stwierdził, że inwestor prowadził roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, ale jest to przypadek inny niż określony w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zażalenie od ww. postanowienia wniósł R. D., zarzucając mu naruszenie art. art. 7, 8, 10 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Postanowieniem z dnia 8 września 2006 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że w jego ocenie PINB [...] zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wydał zaskarżone postanowienie, bowiem z obrotu prawnego zostały wyeliminowane decyzje, na podstawie których inwestor mógł prowadzić roboty budowlane. Ponadto z akt sprawy wynika, że dla przedmiotowej inwestycji nie została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Dlatego w ocenie organu zażaleniowego roboty budowlane prowadzone w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. formalnie nie zostały zakończone, co z kolei uzasadniało wszczęcie postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego i wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w toczącym się postępowaniu legalizacyjnym PINB w terminie obowiązywania ww. postanowienia o wstrzymaniu robót wydał decyzję z dnia [...] maja 2006 r., Nr [...], wymaganą w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa, a w szczególności art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia PINB Nr [...], pomimo braku decyzji, której wydanie w terminie 2 miesięcy od doręczenia postanowienia jest warunkiem koniecznym utrzymania jego ważności. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący podniósł, że decyzja Nr [...] warunkująca ważność zaskarżonego postanowienia Nr [...] została w dniu [...] września 2006 r. uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego. Ponadto wskazał, że ww. postanowienie narusza art. 8 k.p.a. oraz art. 124 § 2 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia, a w szczególności braku ustosunkowania się do zarzutów zawartych w zażaleniu skarżącego z dnia 7 czerwca 2006 r., co w jego ocenie uniemożliwia ocenę zasadności orzeczenia organu II instancji. W zażaleniu skarżący zarzucał m.in. obrazę przepisu art. 10 k.p.a., z którym to zarzutem zgodził się [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję PINB Nr [...]. Brak ustosunkowania się do zarzutów skarżącego w uzasadnieniu postanowienia stanowi rażące naruszenie prawa, a mianowicie przepisu art. 124 § 2 w zw. z art. 140 k.p.a., co uniemożliwia kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego skoro organ odwoławczy uchylił decyzję PINB Nr [...] to należało przyjąć, iż w dacie utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia, decyzja, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 już nie istniała. To z kolei skutkowało utratą ważności wydanego w dniu [...] maja 2006 r. postanowienia Nr [...]. Zdaniem R. D. w tej sytuacji organ zażaleniowy powinien umorzyć postępowanie w sprawie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasową argumentację oraz wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 10 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1148/07 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok z dnia 2 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2344/06 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którym oddalono ww. skargę R. D., i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Z tego względu przedmiotowa skarga podlega ponownemu rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Zgodnie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym, że wyrokiem z dnia 10 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1148/07 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Sąd rozpoznając ponownie skargę R. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r., Nr [...], związany jest oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 1148/07. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały tryb postępowania, a mianowicie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednakże postępowanie w ww. trybie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 10 k.p.a. Z przepisu art. 50 ust. 1 wynika, że postępowanie przeprowadzone w tym trybie jest postępowaniem odrębnym i niezależnym od postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę lub zmiany pozwolenia na budowę. Oznacza to, że prowadzenie takiego postępowania wymaga wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego. A zatem w przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. winien zawiadomić o wszczęciu postępowania administracyjnego wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Jak wynika z akt sprawy, Starosta [...] udzielił R. D. i J. D. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Oznacza to, że w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego oprócz R. D. przymiot strony miała również współinwestorka, a mianowicie J. D.. Stosownie więc do treści art. 61 § 4 k.p.a. PINB [...] winien ją zawiadomić o wszczęciu postępowania, jako że wynik tego postępowania bezpośrednio dotyczył jej interesu prawnego. Z akt sprawy wynika, że organ nadzoru budowlanego pismem z dnia 21 kwietnia 2004 r. zawiadomił R. D. o prowadzonym z urzędu postępowaniu w sprawie robót budowlanych wykonanych na nieruchomości przy ul. [...] w W. oraz o zaplanowanej kontroli na ww. nieruchomości. W zawiadomieniu tym organ w ogóle pominął J. D., która jako współinwestor była pomijana przez organ nadzoru również na dalszym etapie postępowania do czasu zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r., Nr [...]. Postanowienie to, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, było kierowane łącznie do R. i J. D.. Od tego momentu cała korespondencja w przedmiotowej sprawie była kierowana do inwestorów łącznie w jednej kopercie. M.in. w ten sposób były adresowane przesyłki o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, jak również w ten sposób zaadresowano postanowienie organu I, jak i II instancji. W tym miejscu należy stwierdzić, że kierowana w ten sposób korespondencja nie była doręczana skutecznie wszystkim adresatom. Jak wskazano wyżej, w przedmiotowej sprawie organy obu instancji kierowały korespondencję łącznie do R. i J. D. w jednej przesyłce. W takiej sytuacji, gdy odbiór przesyłki kwituje tylko jeden adresat, to by można było uznać, że przesyłka dotarła skutecznie również do rąk drugiego adresata, zgodnie z art. art. 40 § 1 i art. 43 k.p.a. - podejmujący przesyłkę winien ją pokwitować z wyraźną adnotacją o podjęciu się obowiązkowi oddania pisma drugiemu adresatowi. W przedmiotowej sprawie ze zwrotnego potwierdzenia odbioru pism kierowanych do inwestorów wynika, że przesyłki podejmował wyłącznie R. D. {za wyjątkiem jednego pisma, z którego zwrotnego potwierdzenia odbioru (k. 123) wynika, że podjęła je J. D.} bez adnotacji o zobowiązaniu się do przedstawienia przesyłki również współadresatowi. Wobec faktu, że kierowana w sprawie korespondencja do J. D. nie została jej skutecznie doręczona (poza jednym pismem), należy stwierdzić, że wyżej wymieniona bez swojej winy była pozbawiona udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W początkowej fazie postępowania organ nadzoru gdy ustalił, że pozwolenie na budowę zostało wydane również dla J. D. - nie ustalił jej prawidłowego adresu do doręczeń, poprzez co pozbawił ją prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Konsekwencją tego stanu rzeczy było niedoręczenie jej w sposób skuteczny dalszej korespondencji w sprawie, w tym postanowień wydanych przez organy nadzoru budowlanego obu instancji. Wskutek zaniedbań ze strony organów nadzoru budowlanego wspołinwestorka w postępowaniu administracyjnym została więc pozbawiona możności wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, co stanowi naruszenie fundamentalnej zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. W wyroku z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 504/07 (publ. LexPolonica nr 1968579, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 10 k.p.a. precyzuje jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego gwarantujących stronie, przez czynny udział w każdym stadium, ochronę interesu strony. Kategoryczne brzmienie tego przepisu wyłącza uznaniowość organu. Obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału jak i obowiązek umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji zgodnie z ww. art. 10 § 1 k.p.a. jest niezmienny i obowiązuje w każdym postępowaniu w danej sprawie, niezależnie ile razy jest ono ponowione, a szczególnie gdy organ z urzędu nie zamierza przeprowadzać dowodów nowych. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie umożliwiono inwestorom zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego, wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów i zgłoszenia wniosków dowodowych. Z akt sprawy wynika, że jedynie w dniu 20 kwietnia 2006 r. organ umożliwił R. D. zapoznanie się z tymi aktami (k. 107), przy czym nastąpiło to jeszcze przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Organ II instancji ponownie rozpoznając zażalenie R. D. winien wziąć pod uwagę ww. okoliczności faktyczne, w szczególności, że jednym z zarzutów ww. zażalenia jest naruszenie normy art. 10 § 1 k.p.a. Ponadto organ ten zobowiązany będzie wziąć pod uwagę zapadłe w przedmiotowej sprawie wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokami z dnia 23 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 931/06 (prawomocnym od dnia 2 marca 2007 r.) oraz z dnia 9 października 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1231/08 (prawomocnym od dnia 6 stycznia 2009 r.) Sąd uchylił decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzające je w mocy decyzje Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności o pozwoleniu na budowę i o zmianie ww. pozwolenia. W tej sytuacji w obrocie prawnym ponownie zaistniały ww. decyzje dot. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji oraz wnioski o stwierdzenie ich nieważności, które winny być rozpoznane ponownie przez Wojewodę [...]. W tych warunkach [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien rozważyć jaki mają wpływ ww. wyroki na postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Ponadto zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ w jego uzasadnieniu brak jest ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podnoszonych w zażaleniu przez R. D.. M.in. w zażaleniu tym inwestor wskazywał na naruszenie przez organ I instancji art. 10 k.p.a. do czego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ogóle nie odniósł się. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II i III orzeczono na podstawie art. 152 i 200 ww. ustawy.