VII SA/Wa 1913/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. M. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] wydaną [...] października 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...] sierpnia 2010 r. nakazującą dokonanie rozbiórki budynku garażowego na działkach nr ew. [...] i [...] w [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w trakcie postępowania przed organem I instancji ustalono, że inwestorzy prowadzili budowę budynku garażowego na podstawie decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2001 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku garażowego na samochód ciężarowy na działce nr [...], z tym że z istotnymi odstępstwami od projektu polegającymi m. in. na zmianie lokalizacji (oprócz działki nr [...] budynek zlokalizowany jest również częściowo na działkach [...] i [...] ), wykonaniu przewodu kominowego palno – wentylacyjnego wyprowadzonego ponad połać dachową na wysokości ok. 1 m, wykonaniu wewnątrz budynku kanału samochodowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem wydanym [...] października 2006 r. wstrzymał roboty budowlane przy budynku i nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej stanu technicznego budynku, a decyzją nr [...] z dnia [...] października 2006 r. nałożył na inwestorów na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), zwana dalej prawem budowlanym, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku garażowego. Po złożeniu projektu zamiennego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] wydanym [...] kwietnia 2010 r. wezwał inwestorów do usunięcia braków w tym projekcie budowlanym poprzez złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działkami nr [...] i [...] na cele budowlane, zaświadczenia zgodnie z wymogami § 123 rozporządzenia Ministra Infrastruktury 12 lutego 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz opinii i uzgodnień Państwowej Inspekcji Sanitarnej, rzeczoznawcy d/s przeciwpożarowych, bezpieczeństwa i higieny pracy. Wobec tego, że inwestorzy nie wykonali obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nakazał H. W. i A. M. nakazał dokonanie rozbiórki budynku garażowego na działkach nr ew. [...] i [...] w [...]. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania, [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy tę decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ I instancji było prawidłowe a rozstrzygnięcie zgodne z prawem. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. M. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8,9,124 § 1 w zw. z art. 107 § 2-5 k.p.a. W uzasadnieniu skargi zarzucił organowi nierozpatrzenie zarzutów, jakie podniósł w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podniósł m.in., że błędnie uznano, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nakładające obowiązek usunięcia braków w projekcie budowlanym zamiennym wydane zostało zgodnie z prawem i brak jego wykonania mogło stanowić podstawę orzeczenia rozbiórki. Postanowienie to zawiera wady, bowiem sformułowane jest w sposób niejednoznaczny, z uzasadnienia rozstrzygnięcia nie wynikało jednoznacznie dlaczego takie rozstrzygnięcie zostało zastosowane. Wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest realizowana na działkach nr ew. [...] i niezrozumiałe jest dla niego, dlaczego organ wskazuje działkę sąsiada nr ew. [...] i żąda złożenia oświadczenia o dysponowaniu tej działki na cele budowlane. Skarżący podkreślił, że składał ustną petycję o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków projektu i ustnie został termin przedłużony a mimo tego przed upływem tego terminu została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę. Podniósł ponadto, że nakaz rozbiórki jest najsurowszym sposobem likwidacji skutków samowolnie wykonanych robót, który powinien być stosowany w ostateczności, w sytuacjach kiedy niemożliwe jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. W odwiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2358/10 oddalił skargę jako niezasadną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. M., zaskarżając wyrok w całości. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 4 p.p.s.a. wskutek niedostatecznego przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze; - art. 134 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie wyjścia poza granice skargi, mimo że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem art. 142 kodeksu postępowania administracyjnego polegającego na nie rozpoznaniu przez [...]WINB, zaskarżonego w toku postępowania odwoławczego postanowienia PINB w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. 2) przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane i uznanie, iż niewypełnienie w terminie wszystkich obowiązków uzupełnienia projektu zamiennego skutkuje orzeczeniem całkowitej rozbiórki obiektu garażowego. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 28 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2496/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in. że Sąd winien poddać kontroli także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nakładające obowiązek usunięcia braków w projekcie budowlanym zamiennym. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Okoliczność, iż na określone postanowienia nie służy zażalenie nie może oznaczać całkowitego wyłączenia postanowienia z kontroli instancyjnej. Możliwość kwestionowania takiego postanowienia – za sprawą regulacji zawartej w art. 142 k.p.a.- jest dostępna dla stron postępowania w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W konsekwencji zakres rozstrzygania sprawy w postępowaniu odwoławczym jest faktycznie rozszerzony w stosunku do postępowania pierwszoinstancyjnego. Zarzuty dotyczące postanowienia mogą wskazywać na naruszenie przez postanowienie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na załatwienie sprawy administracyjnej co do jej istoty w drodze decyzji. Skoro zarzuty przeciwko postanowieniu, na które nie służy zażalenie, można podnieść w odwołaniu od decyzji, to Sąd pierwszej instancji winien dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji także w tym zakresie. Nawet wówczas, gdy strona nie postawiła w odwołaniu i nie stawia w skardze zarzutów przeciwko postanowieniu, Sąd pierwszej instancji winien skontrolować prawidłowość i zasadność jego wydania w świetle przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. NSA wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący w skardze wniesionej do Sądu pierwszej instancji zgłosił zarzuty do postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., a mimo to Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do tych zarzutów. Skarżący kierował się pouczeniem zawartym w powyższym postanowieniu, że jest ono niezaskarżalne i można je zaskarżyć w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). W szczególności skarżący podniósł, iż obowiązki nałożone tym postanowieniem są niezasadne i postanowienie nie zawiera podstawy prawnej, na której organ mógł nałożyć obowiązki. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się także do zarzutów przedstawianych w skardze dotyczących naruszenia art. 8, art. 9, art. 124 § 1 w związku z art. 107 § 2 – 5 k.p.a. Sąd pierwszej instancji Sąd nie dokonał oceny powyższego postanowienia mimo, że niewykonanie obowiązków nałożonych tym postanowieniem stanowi podstawę orzeczenia rozbiórki przedmiotowego budynku garażowego. NSA zauważył, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] jako podstawę prawną decyzji nr [...]z dnia [...] sierpnia 2010 r. - nakazującej dokonanie rozbiórki budynku garażowego na działkach nr ew. [...]i [...] w [...] – powołał art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane( t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz.1118 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (tj. w art. 51 ust. 1pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane), właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że termin określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane ma charakter procesowy. W związku z tym, należy przyjąć, że jeżeli zajdzie taka potrzeba, na wniosek strony termin ten może być przedłużony, aby umożliwić stronie wykonanie nałożonych obowiązków, bądź przywrócony (art. 58 k.p.a.) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2113/10 - LEX nr 1123114) Także termin, o który mowa w art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, nie jest terminem materialnoprawnym, lecz procesowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 996/11 LEX nr 1138218). Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do twierdzeń skarżącego dotyczących stawiennictwa w siedzibie organu I instancji celem przedłużenia terminu do wykonania nałożonych obowiązków. Sąd pierwszej instancji nie rozważył też, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], którą [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania decyzji pozwalającej na użytkowanie budynku garażowego. NSA wskazał również, że przy wyznaczaniu rozprawy i zawiadamianiu stron oraz uczestników postępowania należy uwzględnić zmianę właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Jak wynika z odpisu z dnia [...] kwietnia 2013 r. z Księgi wieczystej [...] właścicielami działki nr [...] położonej w [...] są A. B. i M.K. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Ponadto, co wymaga podkreślenia, przedmiotowa sprawa nakazania rozbiórki budynku garażowo-gospodarczego była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. W myśl art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2011 r.(sygn. akt VII SA/Wa 2358/10) - uchylając i przekazując temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania, w swoim wyroku z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2496/11 zawarł ocenę prawną. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Naczelny Sąd Administracyjny postawił wiele zarzutów Sądowi I instancji, które polegały m.in. na niedostrzeżeniu naruszeń prawa dokonanych przez organy administracji publicznej, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Na wstępie należy wskazać, że skarżący realizował inwestycję – budynek garażowy na podstawie wydanego pozwolenia. W trakcie budowy nastąpiły istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zatem doszło wprawdzie do samowoli budowlanej ale polegającej "tylko" na odstępstwach od ważnego pozwolenia na budowę. Przy ocenie takiej samowoli organy winny szczególnie rozważnie stosować przepis art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane( t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz.1118 ze zm.), poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Nie można automatycznie, w przypadku stwierdzenia, że inwestor nie wykonał w terminie nałożonych na niego obowiązków – nakazać rozbiórkę. Sąd podziela stanowisko skarżącego wyrażone w skardze kasacyjnej, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego ma charakter restytucyjny, a nie represyjny, gdyż jego istotą jest przywrócenie obiektu do poprzedniego stanu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 prawa budowlanego, należało dokonać oceny postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., nakładające obowiązek usunięcia braków w projekcie budowlanym zamiennym. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Okoliczność, iż na określone postanowienia nie służy zażalenie nie może oznaczać całkowitego wyłączenia postanowienia z kontroli instancyjnej. Możliwość kwestionowania takiego postanowienia – za sprawą regulacji zawartej w art. 142 k.p.a.- jest dostępna dla stron postępowania w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W konsekwencji zakres rozstrzygania sprawy w postępowaniu odwoławczym jest faktycznie rozszerzony w stosunku do postępowania pierwszoinstancyjnego. Zarzuty dotyczące postanowienia mogą wskazywać na naruszenie przez postanowienie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na załatwienie sprawy administracyjnej co do jej istoty w drodze decyzji. Skoro zarzuty przeciwko postanowieniu, na które nie służy zażalenie, można podnieść w odwołaniu od decyzji, to organ winien w pierwszej kolejności dokonać kontroli prawidłowości wydanego postanowienia także w tym zakresie. Nawet wówczas, gdy strona nie postawiła zarzutów przeciwko postanowieniu w odwołaniu. Kontroli takiej nie dokonał ani organ I instancji, ani organ odwoławczy, chociaż skarżący wskazywał w odwołaniu szereg istotnych kwestii odnośnie częściowego wykonania postanowienia, gotowości wykonania dalszych czynności w przedłużonym ustnie terminie. W aktach znajduje ponadto protokół z dnia 11 sierpnia 2010 r. z którego wynika, że skarżący wykonał nałożone obowiązki. Należy powtórzyć za NSA, że termin określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane ma charakter procesowy. W związku z tym, należy przyjąć, że jeżeli zajdzie taka potrzeba, na wniosek strony termin ten może być przedłużony, aby umożliwić stronie wykonanie nałożonych obowiązków, bądź przywrócony. Organy pominęły całkowicie okoliczność, że przedłożony przez skarżącego zamienny projekt budowlany został wcześniej zatwierdzony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. następnie [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. stwierdził jej nieważność. Ponownie rozpatrując sprawę organ ponownie oceni sporną inwestycję mając na względzie powyższe uwagi Sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważy możliwość przywrócenia, poprzez zmiany i przeróbki, obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Jednocześnie rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, Sąd oparł się na dyspozycji przepisu art. 152 p.p.s.a. a o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. Koszty postępowania w kwocie 757 zł, stanowił uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1349 ze zm.) oraz 17 zł z tytułu opłaty skarbowej.