VII SA/Wa 1921/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - [...] na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku w sprawie poprawy stanu ochrony przeciwpożarowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego Skarbu Państwa - Prezydenta [...] kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniach 10 i 20 grudnia 2013 r. upoważnieni przedstawiciele Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej przeprowadzili czynności kontrolno-rozpoznawcze w budynku akademickim nr [...], lokalizowanym przy ul. [...] w [...]. Podczas kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego powyższego obiektu. W związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe, opisanymi w protokole z czynności kontrolno - rozpoznawczych z dnia 15 listopada 2013 r. oraz z dnia 20 grudnia 2013 r., Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...] decyzją znak: [...], z dnia [...] kwietnia 2014 r., na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1340), nakazał dzierżawcy nieruchomości - Akademii [...] doprowadzenie do stanu pełnej sprawności technicznej i funkcjonalnej instalacji wodociągowej przeciwpożarowej z hydrantem wewnętrznym zgodnie z zasadami określonymi w Polskiej Normie dotyczącej konserwacji hydrantów wewnętrznych oraz dokumentacji techniczno-ruchowej. Odwołanie od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, wniosła Akademii [...], zarzucając nałożenie obowiązku na niewłaściwy podmiot, ponieważ właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa – Prezydent [...]. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, w wyniku rozpoznania odwołania Akademii Pedagogiki [...], decyzją nr [...], z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 i 5, art. 157 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), - stwierdził nieważność decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...]z dnia [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że brak jest podstaw do uznania wyłącznej odpowiedzialności za stan bezpieczeństwa pożarowego spoczywającej na Akademii [...]. Wskazał, że zapisy umów dzierżawy nr [...]z dnia [...]grudnia 2010 r. oraz z dnia [...] grudnia 2013 r. zawartych pomiędzy Skarbem Państwa, dla którego organem reprezentującym jest Prezydent [...], a Akademią [...], nie sankcjonują zasadności nałożenia obowiązku zawartego w decyzji organu pierwszej instancji, gdyż dotyczy on przestrzegania przepisów przez dzierżawcę w zakresie w nich wskazanych i nie obejmuje konieczności zapewnienia sprawności sieci wodociągowej wykorzystywanej do zasilania przeciwpożarowych hydrantów wewnętrznych. Uznał, że z treści § 11 umów dzierżawy jednoznacznie wynika, iż napraw urządzeń podziemnych (w tym sieci wodociągowej p.poż. wykorzystywanej do zasilania w/w instalacji wodnej p.poż.) dokonuje wydzierżawiający, czyli Skarb Państwa. Zatem nie jest zasadne nałożenie obowiązku zawartego w decyzji organu pierwszej instancji na Akademię [...], gdyż dotyczy on stricte konieczności przeprowadzenia prac inwestycyjnych polegających na wymianie instalacji wodociągowej, doprowadzającej wodę do przeciwpożarowych hydrantów wewnętrznych, która nie jest przedmiotem umowy dzierżawy i stanowi mienie Skarbu Państwa. Wskazał, że umowa dzierżawy jest umową czasową zawartą na okres 5 lat z nałożonym obowiązkiem każdorazowego jej przedłużania i zastrzeżeniem możliwości wypowiedzenia umowy. Ponadto do dzierżawionego terenu istnieją roszczenia własnościowe, co może skutkować, w myśl zapisów omawianej umowy dzierżawy, wcześniejszym wypowiedzeniem dzierżawy terenu i obiektów akademickich na nim się znajdujących. W ocenie [...] Komendanta Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej żądanie od dzierżawcy wykonania obowiązku zawartego w decyzji organu pierwszej instancji w zakresie doprowadzenia istniejącej sieci wodociągowej do pełnej sprawności narusza treść § 10 pkt 8 umowy dzierżawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., w którym odbiera się dzierżawcy swobodę działania inwestycyjnego w granicach odpowiedzialności dzierżawcy. Uznał, że Akademia [...] nie ma prawa, w myśl przytoczonych zapisów umowy, do dokonywania prac inwestycyjnych. Z tego też powodu uznał wydaną decyzję za niewykonalną w chwili jej wydania. Mając na uwadze powyższe [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej uznał, że decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa, bowiem została skierowana do osoby niebędącej stroną w postępowaniu oraz była niewykonalna w dniu jej wydania. Zatem, na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., stwierdził nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł Skarb Państwa – [...]domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 4 i 5 w związku z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie i jest niewykonalna w chwili jej wydania, a w konsekwencji stwierdzenie przez organ odwoławczy jej nieważności; 2) art. 697 Kodeksu cywilnego w związku z art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej poprzez uznanie, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu przejmuje w całości właściciel nieruchomości nie zaś zarządca budynku i użytkownik i w konsekwencji uznanie, że mimo zawartej umowy dzierżawy i wyposażenia przez dzierżawcę budynku w instalację wodociągową przeciwpożarową z hydrantami 25 obowiązek doprowadzenia do stanu pełnej sprawności technicznej i funkcjonalnej tej instalacji, będący naprawą konieczną, obciąża właściciela nieruchomości (wydzierżawiającego) nie zaś dzierżawcę; 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie: ustalenia praw i obowiązków skarżącego i dzierżawcy wynikających z zawartych umów dzierżawy, dokonanie interpretacji umowy w sposób pobieżny oraz wewnętrznie sprzeczny, niewyjaśnienie okoliczności związanych z ustaleniem podmiotu, który wyposażył budynek w instalację wodociągową przeciwpożarową z hydrantami 25 i w konsekwencji uznanie, że skarżący jako wydzierżawiający i właściciel nieruchomości odpowiada za stan techniczny instalacji wodociągowej, wybudowanej przez dzierżawcę w dzierżawionym budynku; 4) naruszenie art. 49 Kodeksu cywilnego poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że sieć wodociągowo - kanalizacyjna nieprzejęta na majątek Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji stanowi sieć komunalną, podczas gdy sieć ta stanowi własność Skarbu Państwa i jest częścią składową nieruchomości, która została objęta umową dzierżawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. W piśmie z dnia 6 marca 2015 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, bowiem organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie niezgodne z treścią art. 138 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zaskarżona decyzja została wydana z oczywistym naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa art. 156 § 1 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a., co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika, że po przeprowadzeniu czynności kontrolno – rozpoznawczych Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...]decyzją - wydaną w trybie zwykłym - nałożył na Akademię [...] obowiązek w sprawie poprawy stanu ochrony przeciwpożarowej. Akademia [...] wniosła, w ustawowym terminie, odwołanie domagając się uchylenia powyższej decyzji. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, w wyniku rozpoznania odwołania Akademii [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji organu pierwszej instancji, a zatem wydał rozstrzygnięcie właściwe dla trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że brak było podstaw, by odwołanie wniesione od decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w trybie zwykłym, organ drugiej instancji rozpoznał w trybie właściwym dla postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Odwołanie złożone przez Akademię [...]od decyzji wydanej w trybie zwykłym wszczęło kontrolę tej decyzji w administracyjnym toku instancji i powinno było zakończyć się jednym z rozstrzygnięć enumeratywnie określonych dyspozycją art. 138 § 1 lub § 2 k.p.a., zgodnie z którym: "Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. § 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie." Orzeczenie organu odwoławczego orzekającego w trybie zwykłym postępowania - musi mieścić się w zamkniętym katalogu rozstrzygnięć organu odwoławczego, zawartym w art. 138 k.p.a. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie rozstrzygnięcia o treści nieprzewidzianej w tym przepisie. Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela stanowisko zawarte w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że niezależnie od oceny czy decyzja dotknięta jest wadami kwalifikowanymi czy nie kwalifikowanymi, organ odwoławczy orzekający w trybie art. 127 § 3 k.p.a., do którego to postępowania stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, może jedynie zastosować przepis art. 138 k.p.a., gdyż stwierdzenie jej nieważności w przypadku oceny, że dotknięta jest wadą kwalifikowaną nie jest możliwe, ponieważ Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 221/10, LEX nr 745180 oraz z dnia 12 marca 1981 r., sygn. akt SA 472/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 21). Zastosowanie sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 1982 r., sygn. II SA 919/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 21, z dnia 14 listopada 2000 r. sygn. akt I SA 1384/99, LEX nr 54169, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 196/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wskazać również należy, że z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji czyni zbędną potrzebę dokonania przez sąd merytorycznej oceny zarzutów zawartych we wniesionej przez stronę skardze (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II GSK 777/10, Lex nr 966211). Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152, art. 200 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.).