VII SA/Wa 1925/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J.H., E.D., A.S., Z.S., I.G., W. K., B. K. i A.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721), art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obwodnicy R. w ciągu drogi krajowej Nr [...] J. – K. od km [...] do km [...] dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, oddział w [...]. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ podał, że na wniosek inwestora przeprowadzono postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wg zasad dotychczasowych w oparciu o art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954), gdyż przed dniem wejścia w życie tej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji, również na wniosek inwestora decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedstawił wszystkie wymagane prawem dokumenty. Przedłożony projekt budowlany jest zgodny z decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, jest kompletny i został opracowany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Ponadto posiada wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia i zezwolenia. Inwestor zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, na podstawie której było prowadzone postępowanie, załączył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Projekt budowlany uwzględnia wykonanie przewidzianych w nim zabezpieczeń chroniących środowisko przed hałasem i innymi uciążliwościami. Wojewoda [...] wyjaśnił jednocześnie, iż odrębne postępowanie będzie przeprowadzone w celu ustalenia sposobu korzystania z nieruchomości, co do których inwestor nie uzyskał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a na których niezbędne jest wykonanie przełożenia istniejącej sieci teletechnicznej dla zrealizowania inwestycji objętej wnioskiem. Ponadto w uzasadnieniu organ ustosunkował się do złożonych w trakcie postępowania uwag i zastrzeżeń. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań J.H., A. W., W. K., B.K. - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nadania rygoru natychmiastowej wykonalności i w tej części umorzył postępowanie organu I instancji, w pozostałej części utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę wskazał, iż z ustalenia i ocena prawna dokonana przez Wojewodę [...] jest prawidłowa. Ponieważ inwestor spełnił wszystkie, określone prawem wymogi, organ architektoniczno-budowlany zobligowany był do wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Uchylając rygor natychmiastowej wykonalności Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż nadany on został z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów skarżących organ stwierdził, iż pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Przedstawiona argumentacja dotycząca większej celowości budowy obwodnicy po północnej stronie miasta nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie ma możliwości poprowadzenia obwodnicy bez kolizji z prawem własności i istniejącą zabudową tym bardziej, że obwodnica po stronie północnej miasta wymagałaby zmiany opracowań planistycznych. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. H., Z. S., I. G., A. S., E.D., A.W., W. K. i B. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji a także zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący J.H., Z.S., I.G., A.S. i E.D. zarzucili decyzji naruszenie: - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez podanie nieprawidłowej podstawy prawnej, a w szczególności brak wskazania zmian powołanych przepisów, - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez odmowę sporządzenia odpisów "Raportu o oddziaływaniu na środowisko - budowa obwodnicy miasta R. w ciągu drogi krajowej nr [...] ..." sporządzonego w kwietniu 2006 r. przez Biuro Ekspertyz i Projektów [...] Sp. z o.o. w K. dla stron, - art. 25 ust. 1 ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez nieuzyskanie uzgodnienia właściwego organu dotyczącego oddziaływania inwestycji na środowisko, - art. 46 ust. 1 a pkt 1 Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 42 ust. 1 ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez nieuwzględnienie nowelizacji tej ustawy pomimo, iż wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w [...] z dnia 4 października 2007 r. o pozwolenie na budowę nie zawierał wniosku o zastosowanie przepisów ustawy w brzmieniu dotychczasowym, - art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., poprzez niedopuszczenie dowodu z akt sprawy o sygn. I SA/Wa 1492/06 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz wyroku z dnia 14 grudnia 2007 r., którym uchylono zezwolenie Wojewody [...] dla Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie działki objętej przedmiotowym pozwoleniem na budowę, - art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez nie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania pomimo, iż stało się ono bezprzedmiotowe, - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., poprzez pozbawienie prawa do zaskarżenia decyzji 182 osób podpisanych pod odwołaniem Skarżąca A.W. zarzuciła decyzji naruszenie: - art. 107 § 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe podanie podstaw prawnych decyzji, - art. 7, 8, 9, 10 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się i ustosunkowania przez strony do zgromadzonego materiału dowodowego, przed wydaniem decyzji, - ustalenie stanu faktycznego z naruszeniem przepisu art. 75, 77, 78, 80 k.p.a., poprzez pominięcie dowodu potwierdzającego brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z akt sprawy sygn. I SA/Wa 1439/06 – wyrok z dnia 11 kwietnia 2007 r. i akt sprawy sygn. I SA/ Wa 1492/06 – wyrok z dnia 14 grudnia 2007 r., - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia do wszystkich zarzutów postawionych w odwołaniu, - art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska z uwagi na pominięcie postępowania dotyczącego oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, - art. 138 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 32-35 Prawa budowlanego, poprzez nie umorzenie postępowania mimo jego bezprzedmiotowości, Skarżąca wskazała także na nowe, jej zdaniem, okoliczności mające wpływ na wynik sprawy w postaci wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 805/07 i wyroku. Skarżąca W. K. zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia prawnego i faktycznego odnośnie zarzutów podniesionych we wniosku z dnia 29 października 2007 r. oraz w odwołaniu z dnia 4 grudnia 2007 r., - art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., poprzez nie uwzględnienie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1492/06, - art. 10 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, - przepisów ochrony środowiska, - nieuwzględnienie wniosków i uwag skarżącej; zarówno w decyzji lokalizacyjnej jak i w decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. brak jest bowiem rozstrzygnięć dotyczących dróg dojazdowych do pól skarżącej Ponadto skarżąca wskazała nowe, jej zdaniem, okoliczności mające wpływ na wynik sprawy w postaci wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 805/07 i wyroku z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/ Wa 804/07. Skarżąca B. K. decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 107 § 1 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia prawnego i faktycznego odnośnie zarzutów podniesionych w odwołaniu z dnia 4 grudnia 2007 r., - art. 7 i art. 10 k.p.a., poprzez niezawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, - art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie uwzględnienie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1492/06, - art. 46 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz nieuwzględnienie wniosków i uwag skarżącej, tak w decyzji lokalizacyjnej jak i decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę nr [...] dotyczącej R. Ponadto skarżąca wskazała nowe, jej zdaniem, okoliczności mające wpływ na wynik sprawy w postaci wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 805/07 i wyroku z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/ Wa 804/07. W odpowiedzi na skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone rozstrzygnięcie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Badając w powyżej wskazanym zakresie legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż wniesione skargi nie zasługują na uwzględnienie albowiem decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008r. nie narusza w rażący sposób prawa. Podkreślić należy, iż Sąd ponownie rozpatruje skargi wniesione na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 września 2009r. sygn. akt II OSK 993/09 po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 534/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zgodnie z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny..." Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny obejmuje zarówno prawo materialne jak i prawo procesowe. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku wskazał, iż "W myśl art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2003r. sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy może jedynie stwierdzić, że decyzja ta narusza prawo z przyczyn określonych w art. 145 lub 156 kpa. W takiej sytuacji decyzja obarczona wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania administracyjnego lub stwierdzenie jej nieważności będzie nadal obowiązywała, a stronom, które poniosły szkodę z powodu wydania decyzji obarczonej taką wadą będą przysługiwały roszczenia odszkodowawcze. Tym bardziej więc wszelkie inne, niż określone w tych dwóch przepisach kpa naruszenia prawa nie mogą skutkować uwzględnieniem skargi na taką decyzję (...) Zauważyć przy tym należy, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007r. posiadała rygor natychmiastowej wykonalności (...). W rozpoznawanej sprawie rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło na długo przed rozpoznawaniem skargi przez Sąd I instancji. Art. 31 ust. 2 powołanej ustawy winien mieć więc w sprawie pełne zastosowanie." Art. 31 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zakreśla ramy kontroli zaskarżonej decyzji ograniczając możliwości rozstrzygnięć jakie może podjąć Sąd. Stanowi on, iż w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności sąd administracyjny, po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi, może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 kpa. W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] listopada 2007r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę obwodnicy R. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności i już w listopadzie 2007r., zgodnie z wpisem w dzienniku budowy, rozpoczęły się wstępne roboty budowlane. Oznacza to, iż Sąd zgodnie z art. 31 ust. 2 cyt. ustawy oraz wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę takie wady zaskarżonej decyzji, które skutkowałyby stwierdzeniem jej nieważności lub mogły stanowić podstawę do wznowienia postępowania o pozwoleniu na budowę. Sąd kontrolując w powyżej wskazanym zakresie zaskarżoną decyzję nie stwierdził, że narusza ona prawo z przyczyn określonych w art. 145 lub 156 kpa. Skargi dotyczące decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008r. nie zawierają zarzutów dotyczących podstaw wznowieniowych oraz kwalifikowanej wadliwości decyzji, a Sąd z urzędu takiej wadliwości nie stwierdził. Jednocześnie stwierdzić należy, iż pozostałe podniesione w skargach zarzuty pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia z uwagi na zakres i charakter kontroli Sądu określony w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r,. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.