VII SA/Wa 1930/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2010 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].02,2009r. Nr [...] na podstawie art. 157 § 3 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 200r. nr 98, poz. 1071 z póź. zm.) po rozpoznaniu wniosku Z. B. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] 12. 2006r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla [...] Sp. z o.o. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zależy od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. W pierwszej kolejności należy do nich ustalenie, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Wskazał, że legitymację strony należy oceniać według przepisów art. 28 Kpa. Zgodnie z dyspozycją art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei art.28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) stanowi, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele , użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wnioskodawcy Z. B. przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu w budynku wielorodzinnym położonym przy ul. [...] sąsiadującym z przedmiotową inwestycją. W ocenie Wojewody [...] doktryna i orzecznictwo sądowo-administracyjne przyjmuje, że członkowie spółdzielni mieszkaniowych nie mają przymiotu strony, gdyż w postępowaniu przed organami administracji reprezentowani są przez statutowo właściwe organy spółdzielni. W szczególnych sytuacjach dopuszcza się udział członka spółdzielni mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym jako strony po spełnieniu określonych wymogów. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 908/06 wskazał, że warunkami uczestnictwa członka spółdzielni w charakterze strony są: * legitymowanie się spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu, * współudział w użytkowaniu wieczystym działki gruntu, na której budynek mieszkalny obejmujący dany lokal wzniesiono, - realizacja planowanej inwestycji spowoduje konkretne naruszenie warunków korzystania z lokalu mieszkalnego, które są chronione przepisami prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie organ I instancji uznał, że Wnioskodawca Z. B., poza pierwszą przesłanką nie spełniał pozostałych warunków, które by pozwalały uznać go za stronę postępowania. W związku z tym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...]. Odwołanie od tej decyzji złożył Z. B.. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że przysługuje mu spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu na dowód czego złożył zawiadomienie Sadu Rejonowego [...] VI Wydziału Ksiąg Wieczystych. Powołując się na ten zapis stwierdził, że przesądza to o spełnieniu przez niego warunków bycia stroną. Następnie odwołujący przytoczył fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 793/08 dotyczący trybu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Poza tym Z. B. wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem, a więc na nowo ustala się krąg stron postępowania i nie zawsze kto był stroną w postępowaniu zwykłym jest automatycznie strona postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. Następnie przywołując się na kolejny wyrok wymienionego wcześniej Sądu zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nie podejmowanie kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli przez co naruszył zasadę prawdy obiektywnej. W uzupełnieniu odwołania wskazał, że postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] grudnia 2007r., Sąd ten nadał mu uprawnienia strony w postępowaniu nieważnościowym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. [...], na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 200r. nr 98, poz. 1071 z póź. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania oraz wskazał, że Z. B. posiada własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...]. Zgodnie z art. 48 § 1 ustawy z dnia 16.09.1982r. Prawo spółdzielcze to zarząd kieruje działalnością spółdzielni i reprezentuje ją na zewnątrz i właśnie zarząd może reprezentować członków spółdzielni w postępowaniu administracyjnym. Wyjątkowo osoba posiadająca własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu może być uczestnikiem postępowania jeśli wykaże, że ma współudział w użytkowaniu wieczystym działki gruntu, na której budynek mieszkalny obejmujący dany lokal wzniesiono, realizacja planowanej inwestycji spowoduje konkretne naruszenie warunków korzystania z lokalu mieszkalnego, które są chronione przepisami prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie w ocenie organu odwoławczego Z. B. nie powołał się na naruszenie własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego ograniczającego lub utrudniającego prawo korzystania z własnej nieruchomości jakie nastąpiło by poprzez realizację przedmiotowej inwestycji. Wobec powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że odwołujący się nie wykazał się interesem prawnym uprawniającym go do udziału w niniejszym postępowaniu i decyzja Wojewody [...] jest słuszna. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Z. B.. W uzasadnieniu wskazał, że poza sporem pozostaje to, że przysługuje mu spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Powołując się na zapisy Konstytucji i kodeksu cywilnego stwierdził, że prawo własności do lokalu mieszkalnego jest podobnie chronione jak spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu w związku z tym różne traktowanie ochrony tych praw było by sprzeczne z zasadą przewidywalności prawa i zasadą równości. Poza tym Z. B. wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem, a więc na nowo ustala się krąg stron postępowania i nie zawsze kto był stroną w postępowaniu zwykłym jest automatycznie strona postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. Następnie przywołał bogate piśmiennictwo i orzecznictwo sądowe dotyczące określenia kto jest stroną postępowania administracyjnego, w szczególności w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Odnosząc te rozważania do przedmiotowej sprawy stwierdził, że posiada interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...], ponieważ występuje we własnym imieniu, a nie innych mieszkańców, właścicieli nieruchomości, zarządców a więc jest to interes indywidualny. Poza tym interes jest konkretny bowiem we wniosku zostały jasno sprecyzowane zarzuty naruszenia określonych przepisów prawa. Przedmiotowa decyzja nadal znajduje się w obrocie prawnym a więc interes jest aktualny. Nad to organ II instancji nie ustosunkował się do postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] grudnia 2007r., którym to postanowieniem Sąd nadał mu uprawnienia strony w postępowaniu nieważnościowym. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej ppsa). Badając pod tym względem zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że skargę należało oddalić, gdyż nie narusza ono prawa. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...], którą zaakceptował pogląd organu I instancji co do tego, że Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony i na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 200r. nr 98, poz. 1071 z póź. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcie postępowania nieważnościowego wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje z powodu niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyną podmiotową jest okoliczność, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stosownie do dyspozycji art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego: "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowo - administracyjnego interesem prawnym w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 1984r, sygn. akt: I SA 1748/83). Zgodnie z wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt: II OSK 1407/05 oraz z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1427/08 - przepis art. 28 kpa definiuje pojęcie strony wskazując, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze pojecie strony może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. W przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę "interes prawny lub obowiązek", o którym mowa w art. 28 k.p.a. jest wyprowadzany z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zarówno więc w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę prowadzonego w zwykłym trybie jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony, w takim samym stanie faktycznym, powinien być ustalony identycznie, z uwzględnieniem przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być wprawdzie nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, może to jednak wynikać np. ze zbycia nieruchomości objętej pozwoleniem, zmian własnościowych nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania budynku. Oceniając przebieg postępowania administracyjnego z punktu widzenia ustalenia kręgu osób posiadających interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [....] należy uznać, że organy obu instancji właściwie zastosowały normę określoną w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Słusznie wskazuje się, że podmiotem reprezentującym członków spółdzielni i uczestniczącym w postępowaniu administracyjnym jest jej zarząd. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie dominuje pogląd, że w postępowaniu administracyjnym członek spółdzielni mieszkaniowej reprezentowany jest przez statutowo właściwe organy spółdzielni. W szczególnych sytuacjach dopuszcza się udział członka spółdzielni mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym jako strony, ale po spełnieniu pewnych wymogów, a mianowicie: członek spółdzielni musi legitymować się spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu, współudziałem w użytkowaniu wieczystym działki gruntu, na której budynek mieszkalny obejmujący dany lokal wzniesiono i realizacja planowanej inwestycji spowoduje konkretne naruszenie warunków korzystania z lokalu mieszkalnego, które są chronione przepisami prawa materialnego. W przypadku Skarżącego można mówić, że spełnia jedynie pierwszy warunek i być może w niedługiej przyszłości spełni drugi. Najistotniejsze jest jednak wykazanie w jaki sposób planowana inwestycja narusza chroniony prawem budowlanym interes Skarżącego. Wypada wskazać, że samo posiadanie tytułu współwłasności do nieruchomości sąsiadującej z inwestycją nie jest wystarczające do uznania współwłaściciela za stronę postępowania ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2009r. sygn. akt 1540/08 ). Podmiot ubiegający się o przymiot strony postępowania a więc Skarżący winien wykazać w jaki sposób planowana budowa narusza i jakie jego prawem chronione interesy. Na wsparcie tego stanowiska można powołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28.10.2008r., sygn. akt I SA/Lu 562/08, w którym stwierdził, że,, 1. Sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. 2. Właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego." LEX nr 509795 Skarżący Z. B. przeważającą część swojej skargi a wcześniej odwołania poświęca rozważaniom teoretycznym dotyczącym przebiegu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz poglądom na temat interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym. W złożonym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...]. 12. 2006r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla [...] Sp. z o.o. Skarżący wskazuje na naruszenie prawa polegające na niezgodności pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy polegające na tym że, : decyzja o warunkach zabudowy dotyczy czterech działek, przewiduje jedną kondygnację parkingów podziemnych, określa liczbę miejsc parkingowych na 94, a pozwolenie na budowę obejmuje jedną działkę, nie określa liczby kondygnacji parkingu i przewiduje 105 miejsc parkingowych. Poza tym pozwolenie na budowę wydano bez uzyskania wymaganej przepisami prawa ekspertyzy technicznej oraz nie sporządzono dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Nad to przekroczono dopuszczalne parametry zabudowy. W związku z tym, pomijając kwestię zasadności stawianych zarzutów należy uznać, że Skarżący nie wskazał w jakim zakresie jego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji oraz nie określił w jaki sposób zarzucane naruszenia przepisów dotyczą jego indywidualnego prawem chronionego interesu. Odnosząc się do kwestii podnoszonej przez Skarżącego co do przyznania mu przymiotu strony postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] grudnia 2007r. to należy wskazać, iż po pierwsze wynika z niego jedynie pouczenie o możliwości dochodzenia swoich racji poprzez złożenie stosownego wniosku do właściwego organu, jednak przede wszystkim wskazać trzeba, że sąd powszechny nie ma uprawnień do nadawania statusu strony w postępowaniu administracyjnym. W związku z tym nawet gdyby takie stwierdzenie znalazło się w postanowieniu nie wywołało by żadnych skutków prawnych. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, iż zarówno Wojewoda [...], jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy dokonał oceny braku interesu prawnego Z. B.. i w konsekwencji braku przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym. Należy zaznaczyć, że ocena ta została dokonana w oparciu o właściwe przepisy dotyczące stron postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę i obszaru oddziaływania inwestycji. Jednocześnie należy wskazać, że kontrola Sądu w niniejszym postępowaniu dotyczyła oceny słuszności odmówienia przez organy administracyjne wszczęcia na wniosek Skarżącego postępowania o unieważnienie decyzji. Wobec powyższego w badaniu tym Z. B. miał interes prawny co oznaczało merytoryczne rozpoznanie skargi a niedopuszczalnym było jej odrzucenie. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.