VII SA/Wa 1935/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 5 Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a. - nakazał Z. R. rozbiórkę budynku gospodarczego z częścią garażową na działce nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi [...], gm. [...]. Organ wskazał, że podczas kontroli stwierdzono, iż F. R. wybudował ww. budynek w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy [...]z dnia [...] listopada 1985 r. nr [...]. Jednak istotnie odstąpił od projektu budowlanego zmieniając długość budynku z 14,79 m na 19 m oraz funkcję pomieszczeń inwentarskich na garażowo-gospodarcze, a w 2006 r. wymienił pokrycie dachu z eternitu na blachę. Z dokumentacji fotograficznej oraz projektu wynika, że budynek podwyższono, poprzez nadbudowę ściany w granicy, co potwierdza protokół z dnia [...].06.2009 r. W związku z powyższym postanowieniem organ powiatowy wstrzymał roboty budowlane i nałożył obowiązek sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy technicznej. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] nałożył obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W toku postępowania F.R. zmarł.  Postanowieniem z dnia [...].05.2010 r. organ nałożył obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego. Z. R. przedłożył dokumentację, po analizie której organ stwierdził, że obiekt narusza § 12 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r., poz. 1422). Według pierwotnej decyzji budynek miał być usytuowany w granicy z działkami [...]i [...], a jest odsunięty o ok. 1,02 do 1,50 m od granicy z działką nr ew. [...], od granicy z działką [...] usytuowany jest zgodnie, natomiast od granicy działki nr ew. [...], z projektowanych 4 m, faktycznie usytuowano go ok. 0,50 m od granicy. Budynek nie spełnia również warunków technicznych w zakresie bezpieczeństwa pożarowego tj. § 272 ust 3 cyt. rozporządzenia. Ściany szczytowe w granicy z zabudowaną działką sąsiednią winny być ścianami oddzielenia pożarowego o odporności ogniowej REI 60. Otwory w ścianie oddzielenia pożarowego powinny posiadać klasę odporności ogniowej nie mniejszą niż ściana w której się znajdują. Natomiast projekt nie przewiduje doprowadzenia budynku do zgodności z przepisami w powyższym zakresie. Organ stwierdził, że powstał budynek dłuższy, wyższy oraz o innej funkcji niż przewidywała decyzja z dnia [...].11.1985r. Projekt zamienny nie spełnia kryteriów koniecznych do jego zatwierdzenia tj. § 12 ust 1 pkt 2 i § 272 ust 3 cyt. rozporządzenia. Nadto projektant stwierdza, że należy zlikwidować okna poddasza na ścianach szczytowych, jednak nie przedstawia rozwiązań technicznych doprowadzających do zgodności z warunkami technicznymi poprzez zamurowanie, czy wykonanie przegrody o odpowiedniej odporności ogniowej (np. luksferów). Inwestor nie wykonał zatem prawidłowo obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...].11.2009r., co uniemożliwia doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami i obliguje do nakazania rozbiórki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania Z. R., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu stan faktyczny i prawny sprawy wypełnia przesłanki art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Słusznie zakwalifikowano roboty budowlane jako istotnie odstępujące od warunków pozwolenia na budowę i prowadzono postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy, nakładając obowiązek dostarczenia projektu budowlanego zamiennego. Inwestor zmienił bowiem długość budynku z projektowanej 14,79 m na 19 m przy jednoczesnej zmianie lokalizacji budynku względem granic działek sąsiednich w podany przez organ powiatowy sposób. Nadto, zmienił funkcję pomieszczeń inwentarskich na garażowo-gospodarcze. Wykonał również poddasze o niepełnej wysokości użytkowej (pkt VI projektu zamiennego). W 2006r. wymienił pokrycie dachu z eternitu na blachę. [...]WINB zauważył, że jeżeli w wyniku postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, wówczas organ zobowiązany jest wydać decyzję zakazującą dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, a w przypadku szczególnym nakazać przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. W sytuacji jednoznacznego stwierdzenia naruszenia ustaleń pozwolenia na budowę bądź przepisów prawa tego rodzaju, że nie jest możliwe doprowadzenie obiektu w inny sposób do stanu zgodnego z prawem - obowiązany jest nakazać jego rozbiórkę w tej części, która narusza on prawo w oparciu o art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Przedłożony projekt budowlany nie przewiduje robót doprowadzających do stanu zgodnego z przepisami, stąd nie było możliwe jego zatwierdzenie. To w interesie inwestora leży złożenie dokumentacji zgodnej z przepisami. Organ podkreślił, że przywrócenie budynku do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę i przepisami jest w tym przypadku niemożliwe z uwagi konieczność wykonania robót będących de facto rozbiórką i wybudowaniem obiektu w innym miejscu. Nie jest również możliwe nakazanie zaniechania robót budowlanych, gdyż usankcjonowałoby to odstępstwa. Za niezasadnie organ uznał zarzuty odwołania. Z materiału dowodowego, w tym protokołu kontroli z [...].06.2009r. wynika bowiem, że budynek powstał w latach 1985 - 1986. Następnie ok. 1992 -1993r. został nadbudowany, a w 2007r. wymieniono dach. Stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed wejściem w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995r. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. Jednakże w przypadku, gdy samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat (1985 - 2007), to w takiej sytuacji zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 18.05.2007r., sygn. akt II OSK 782/06, LEX nr 336707). Zasadnym zatem stało się dokonanie oceny zgodności budowy budynku z rozporządzeniem obecnie obowiązującym, tj. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz.U.02.75.690 ze zm.) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przeprowadzenie procedury naprawczej w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1994r. Organ podkreślił, że omawiany budynek usytuowany jest 1,02 m do 1,50 m od granicy z działką nr ew. [...] oraz od granicy z działką [...] ok. 0,5 m, a zatem nie spełnia wymogów § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia. Ponadto nie spełnia warunków bezpieczeństwa pożarowego -ściany oddzielenia pożarowego i otwory okienne winny posiadać klasę odporności ogniowej REI 60 (§ 272 ust. 3 ww. rozporządzenia), zaś projekt nie przewiduje doprowadzenia do zgodności z ww. przepisami. Organ zwrócił uwagę, iż art. 103 Prawa budowlanego dotyczy sytuacji, gdy inwestor nie posiada pozwolenia na budowę, a nie odstąpił od warunków wydanej decyzji. Zatem nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż organom umykają podstawowe zasady prawa. Inwestor, który nie zakończył inwestycji poprzez oddanie jej do użytkowania i jest nadal w świetle przepisów prawa w trakcie procesu budowlanego, a więc podlega przepisom obowiązującym obecnie. Nie można zatem mówić o działaniu prawa wstecz. Ponadto, jak słusznie zauważono w odwołaniu konstytucja gwarantuje ochronę własności, które podlega równej dla wszystkich ochronie, a więc i właścicieli działek sąsiednich, dla których w obecnym kształcie budynek stanowi zagrożenie, gdyż nie spełnia ww. warunków technicznych. Skargę na ww. decyzję złożył Z. R. zarzucając: 1) obrazę przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 2 Konstytucji RP oraz art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP i art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane interpretowanej a contrario - poprzez naruszenie (złamanie) konstytucyjnej zasady lex retro non agit, a także ustawowego obowiązku stosowania do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a zakończonych decyzją ostateczną (pozwoleniem budowlanym z 1985 r.) przepisów dotychczasowych; b) art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP (zasady zaufania obywatela do państwa i prawa oraz zasady ochrony własności) oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zasady proporcjonalności) - poprzez orzeczenie nakazu rozbiórki pomimo: • bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji odstępstw budowlanych przez kilkadziesiąt lat, • nieodniesienia się przez organ do przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym, • braku analizy, czy sporny obiekt nie należy do grupy obiektów, co do których przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały ani obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących; c) art. 7 Konstytucji RP - poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady działania przez organy na podstawie i w granicach przepisów prawa; 2) obrazę przepisów postępowania, tj.: d) art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a. - poprzez arbitralną ocenę dowodów i przyjęcie, że sporny obiekt nie spełnia warunków technicznych w zakresie bezpieczeństwa pożarowego wymienionych w § 272 ust. 3 cyt. rozporządzenia tj. nie posiada ściany oddzielenia pożarowego, gdy przepisu tego nie stosuje się do obiektów budowlanych nie leżących w granicy zabudowania, a zatem spornego obiektu; e) art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a. - poprzez arbitralną ocenę dowodów i uznanie, że ciągiem zdarzeń stanowiących "samowolę budowlaną" (odstępstwo) było m.in. wymienienie pokrycia dachu z eternitu na blachę w 2007 r. w sytuacji, gdy ww. czynność była zwykłą czynnością konserwacyjną (dach przeciekał i zalewał budynek) i jako taka nie widnieje w dzienniku budowy. Skarżący, na podstawie art. 146 § 1 ppsa, wniósł m.in. o uchylenie decyzji organów obu instancji . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja odpowiadają prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...] maja 2016 r. nakazującą skarżącemu, na podstawie art. 51 ust. 5 Prawo budowlane, rozbiórkę budynku gospodarczego z częścią garażową na działce nr ew. [...]przy ul. [...]we wsi [...], gm. [...]. Przypomnieć zatem należy, że podstawę materialnoprawną badanego orzeczenia stanowił art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, w myśl którego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zważyć przy tym trzeba, iż w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie, Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Oceny zgodności z prawem przedstawionego projektu budowlanego zamiennego organ dokonuje zatem przez jego zatwierdzenie i - ewentualnie - wyrażenie zgody na wznowienie robót budowlanych, gdy te nie zostały jeszcze zakończone, o czym stanowi art. 51 ust. 4. Natomiast niewykonanie obowiązku przedstawienia projektu budowlanego skutkuj wydaniem jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w przytoczonym wyżej art. 51 ust. 5 cyt. ustawy. Przy czym, jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, niewykonanie obowiązku nałożonego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego należy rozumieć szeroko, bowiem obejmuje ono nie tylko bierność adresata w wykonaniu decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 – to jest nieprzedłożenia wymaganej dokumentacji budowlanej zamiennej - jak i sytuację, w której nie można zatwierdzić przedstawionego projektu budowlanego zamiennego ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa albo też przedstawienia rozwiązań nieuwzględniających nałożonego obowiązku wykonania wskazanych czynności lub robót budowlanych. W takich przypadkach organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1375/14). W niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające zastosowanie przywołanego wyżej art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez nałożenie obowiązku dokonania całkowitej rozbiórki przedmiotowego obiektu, bowiem skarżący wprawdzie przedłożył projekt budowlany zamienny, ale nie przewidziano w nim rozwiązań, które doprowadziłyby budynek do stanu zgodnego z przepisami w tym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r., poz. 1422), pozostawiając wadliwe rozwiązania, które legły u podstaw wszczęcia postępowania naprawczego. Według decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1985 r. nr [...]obiekt miał być wniesiony w granicy z działkami [...]i [...], a został posadowiony ok. 1,02 do 1,50 m od granicy z działką nr ew. [...], a od granicy z działką nr ew. [...], zamiast przewidzianych 4 m, położony jest ok. 0,50 m, co pozostaje w sprzeczności z § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia. Projekt nie przewiduje również rozwiązań w zakresie doprowadzenia budynku do zgodności z § 272 ust 3 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym ściany szczytowe w granicy z zabudowaną działką sąsiednią winny być ścianami oddzielenia pożarowego o odporności ogniowej REI 60. Otwory w ścianie oddzielenia pożarowego powinny posiadać klasę odporności ogniowej nie mniejszą niż ściana w której się znajdują. Tym samym inwestor wzniósł budynek dłuższy i wyższy niż przewidywał projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...] listopada 1985r. Zaznaczyć przy tym należy, że inwestor pomimo wezwania organu do uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego, w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego (postanowieniem z dnia [...] maja 2010r.) przedstawił dokumentację, która nadal w opisanym zakresie pozostawała wadliwa. Jak zaznaczono już wyżej, o wykonaniu tego obowiązku nie mogło stanowić samo przedłożenie żądanej dokumentacji projektowej zamiennej, a dopiero ustalenie, że dokumentacja ta jest zgodna z przepisami prawa. Całkowicie błędna jest również argumentacja skarżącego co do tego, że w tej sprawie zastosowanie znajdował art. 48 Prawa budowlanego w zw. z treścią art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994r., a nie art. 51 tej ustawy. W tym miejscu podkreślić należy, że art. 103 Prawa budowlanego jest przepisem intertemporalnym i odnosi się do stanów zastanych w czasie wejścia w życie ustawy, które wypełniły hipotezę art. 48 cyt. ustawy, a zatem wyłącznie budowy bez wymaganego pozwolenia. Nie można zatem stosować wykładni rozszerzającej i obejmować treścią tej szczególnej regulacji innych sytuacji niż przewidział to ustawodawca (por. wyroki VIII SA/Wa 175/09 z 16 października 2009 r.; II SO/Ol 913/10 z 9 grudnia 2010 r.; II SA/Lu 467/10 z 18 listopada 2010 r., CBOSA). Art. 48 Prawo budowlane dotyczy tylko realizacji obiektów budowlanych bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wynika to wprost z treści art. 48 ust. 1 który stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Tym samym nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane odnosi się do przypadków, gdy inwestor zrealizował budynek z istotnymi odstępstwami o posiadanego pozwolenia na budowę, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Prezentowana przez skarżącego wykładnia art. 103 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane prowadziłaby do nadania temu przepisowi znaczenia, którego ustawodawca mu nie nadał. Pomimo zatem częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie, naruszenie to pozostaje bez istotnego wpływu na rozstrzygnięcie (art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a). Z podanych przyczyn zarzuty skargi nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji. Na koniec tylko ubocznie Sąd wskazuje, że podstawy wniosków skargi nie mógł stanowić art. 146 § 1 p.p.s.a., skoro odnosi się on wyłącznie do aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.