VII SA/Wa 194/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Pismem datowanym [...] listopada 2013 r. [...] sp. z o.o. w [...] – dalej: skarżący, wezwał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – dalej GDDKiA, do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę organizacji ruchu obowiązującej na drodze krajowej nr [...]relacji [...], na odcinku [...], powiat [...], woj. [...], w km 211+643 strona lewa, i dostosowanie jej do warunków wynikających z wydanej dla skarżącego decyzji Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w[...] z dnia [...] sierpnia 1993 r., w ten sposób aby możliwa była obsługa wszystkich kierunków ruchu do i ze Stacji Paliw [...], zlokalizowanej przy opisanym powyżej odcinku dk nr [...], na nieruchomościach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków parcelami o numerach [...] oraz [...], położonych w obrębie ewid. [...] - [...], jednostce ewid. [...],– miasto. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 1993 r. znak: [...], wydanej przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w [...], której następcą prawnym jest GDDKiA, udzielono [...] sp. z o.o. w [...] zezwolenia na wykonanie zjazdu i wyjazdu ze stacji paliw przy drodze krajowej nr [...] [...] [obecnie nr [...] [...], w [...], na działkach gruntu wskazanych wyżej. Skarżący podkreślił, że zarówno w dacie wydania ww. decyzji, jak również obecnie jest właścicielem opisanej powyżej nieruchomości - stacji paliw. GDDKiA, jako organ zarządzający ruchem, dokonał jednak zmiany organizacji ruchu, która była zgodna z ww. decyzję, w ten sposób że uniemożliwił obsługę przez odcinek dk nr [...] w [...], w km 211+643 strona lewa, wszystkich kierunków ruchu do i ze stacji paliw, a tym samym naruszył wynikające z ww. decyzji prawa skarżącego. Skarżący wywodził, że na skutek zmiany przez GDDKiA organizacji ruchu każdego dnia ponosi znaczną, wymierną szkodę majątkową. W odpowiedzi na ww. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, GDDKiA, w piśmie z dnia 10 grudnia 2013 r., wyjaśnił, że nie zostało naruszone prawo - w związku z obowiązującymi przepisami prawa zarządca drogi krajowej nr [...], klasy GP, nie może zmienić istniejącej organizacji ruchu w obrębie stacji paliw w m. [...]. Wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1993 r. zostało udzielone zezwolenie na wykonanie między innymi pasów włączeń i wyłączeń jak w załączonej dokumentacji - w trybie art. 21, art. 39 i art. 40 ustawy o drogach publicznych. Na podstawie tej decyzji inwestor mógł wejść w pas drogowy celem realizacji robót na określonych w niej warunkach przez zarządcę drogi po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Decyzja ta nie rozstrzygała o organizacji ruchu. GDDKiA wyjaśnił, że zarządza ruchem na drogach krajowych zgodnie z art. 10, ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003r., Nr 58, poz. 515 ze zm.) oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywaniem nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729), które precyzuje działania w zakresie zarządzania ruchem oraz przedstawia warunki dot. zatwierdzania projektów organizacji ruchu. Wskazał, że pojęcie zjazdu publicznego, zostało określone w §55 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 1999, Nr 43, poz. 430 z późniejszymi zmianami). Warunki techniczne dla zjazdu publicznego regulują przepisy § 77-78 tegoż rozporządzenia, ale istotne znaczenie mają również przepisy rozdziału 3 ww. rozporządzenia, w którym § 123 ust. 2 dotyczący odległości między sąsiadującymi stacjami paliw na drodze klasy GP stanowi, że zjazdy obsługujące stacje paliw powinny spełniać warunki określone w § 113 ust. 3 i 4. Zatem zgodnie z § 78, ust. 2, pkt 3 w związku z § 123, ust. 2 i § 113 ust. 3 ww. rozporządzenia na drodze klasy GP i drogach klas niższych o dwóch jezdniach oraz na jednojezdniowej drodze o miarodajnym natężeniu ruchu większym niż 800 P/h połączenie obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu z drogą powinno być wykonane oddzielnie dla każdego kierunku ruchu. GDDKiA podkreślił, że według generalnego pomiaru ruchu wykonanego w 2005 roku na drodze krajowej nr [...] klasy GP, na odcinku [...] od km 211+100 do km 213+500 miarodajne natężenie ruchu wynosiło 971 pojazdów na godzinę, a wg generalnego pomiaru ruchu wykonanego w 2010 r. na tym odcinku drogi miarodajne natężenie ruchu wynosiło 1261 P/h. W świetle wyżej powołanych przepisów rozporządzenia i zatwierdzonego projektu organizacji ruchu, adekwatnego do tych uregulowań, omawiana stacja paliw może obsługiwać tylko jeden kierunek ruchu tj. prawoskrętny z i na drogę krajową nr [...] klasy GP, gdyż miarodajne natężenie ruchu przekroczyło 800 P/h. Organ wskazał także, że w latach osiemdziesiątych XX w. obecna droga krajowa nr [...] w przebiegu m.in. w lokalizacji obecnie istniejącej stacji paliw w m. [...] została przebudowana - poszerzona do czterech pasów ruchu przez zarządcę drogi. Zjazdy publiczne do stacji paliw wyposażone były i są w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z drogi krajowej i na drogę krajową tylko na prawoskręty, przy zachowanej widoczności obsługiwały relacje prawo i lewoskrętne zgodnie z obowiązującą w tych latach organizacją ruchu. Inwestor zgodnie z pismem znak [...] z dnia [...] lipca 1993 r. do końca 1999r. lub przed oddaniem III etapu planowanej inwestycji miał zaprojektować i wykonać dodatkowe pasy ruchu dla lewoskrętów, ale tego nie wykonał. Dlatego GDDKiA, z uwagi na wyniki generalnego pomiaru ruchu przeprowadzonego w 2005 r., jako zarządca drogi i zarazem zarządzający ruchem, na drodze przystąpił do opracowywania projektów organizacji ruchu na drogach krajowych celem dostosowania ich do przepisów wynikających z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywaniem nadzoru nad tym zarządzaniem. Po wcześniejszym powiadomieniu skarżącego w 2007 r. została wprowadzona nowa organizacja ruchu w obrębie przedmiotowej stacji paliw, która umożliwia obsługę ruchu do i ze stacji paliw tylko na prawoskręty. Na odcinku drogi krajowej nr [...] w celu poprawy warunków bezpieczeństwa i komfortu uczestnikom ruchu drogowego, zostały wybudowane elementy poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Uzasadnieniem wprowadzonej zmiany było dostosowanie nowej organizacji ruchu do przepisów wynikających z § 113 ust. 3 cytowanego rozporządzenia z uwagi na miarodajne natężenie ruchu na drodze krajowej wynoszące powyżej 800P/h. Skarżący w dniu 3 stycznia 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na dokonane przez GDDKiA zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu na drodze krajowej nr [...] relacji [...], w miejscowości [...], powiat [...], woj. [...], w km 211+643 strona lewa, polegającej na wprowadzeniu w osi drogi wyspy środkowej rozdzielającej kierunki ruchu w miejsce dotychczasowej linii przekraczalnej, a tym samym uniemożliwieniu obsługi wszystkich kierunków ruchu do i ze Stacji Paliw [...], zlokalizowanej przy opisanym powyżej odcinku dk nr [...], na nieruchomościach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków parcelami o numerach [...] oraz [...], położonych w obrębie ewid. [...] - [...], jednostce ewid. [...] – miasto. Wniósł o uchylenie ww. czynności organu i zarzucił naruszenie: art. 110 kpa, poprzez naruszenie określonej tym przepisem zasady związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją, gdyż z wyniku zatwierdzenia przez GDDKiA wyżej opisanej zmiany organizacji ruchu na dk nr [...]. w m. [...], organ ten naruszył własną decyzję z dnia [...]sierpnia 1993 r.; § 113 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez wprowadzenie na ww. odcinku dk nr [...], w osi drogi, wyspy środkowej rozdzielającej kierunki, podczas gdy miarodajne natężenie ruchu na tym odcinku wynosi powyżej 800 P/h, a zatem, zgodnie z § 113 ust. 4 zd. 2 wyż. cyt. rozporządzenia, przy większym [niż 400 P/h] miarodajnym natężeniu ruchu, w obrębie wyjazdu z drogi do urządzeń obsługi uczestników ruchu, a więc m. in. stacji paliw, należy zapewnić dodatkowy pas ruchu dla skrętów w lewo. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczas prezentowaną argumentację. Na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że popiera skargę, oraz że wezwanie do usunięcia naruszenia zostało złożone dopiero w 2013 r., pomimo iż zmiana organizacji ruchu miała miejsce w 2007 r., gdyż o możliwości takiej strona skarżąca powzięła wiadomość z treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 492/12. Pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na uchybienie terminów wskazanych w art. 52 § 3 ppsa, w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Przepis art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm. – dalej ppsa) stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w spawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. § 2 tego artykułu stanowi, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Przedmiotem wniesionej skargi była czynność GDDKiA polegająca na zatwierdzeniu zmiany organizacji ruchu na drodze krajowej nr [...] [...], w m. [...], w km 211+643 strona lewa. Według poglądu wyrażonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2284/12, LEX nr 1239433; z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1767/11, LEX nr 1069611) zmiana organizacji ruchu jest czynnością materialno-techniczną podlegającą kontroli sądu administracyjnego. Stanowi ona z jednej strony akt o charakterze generalnym, a z drugiej strony o charakterze konkretnym, dotyczącym uprawnień i obowiązków każdego uczestnika ruchu drogowego wynikających z Prawa o ruchu drogowym. Niewątpliwie czynność materialno-techniczna, jaką jest zatwierdzenie projektu organizacji ruchu na drodze, mieści się w katalogu określonym w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Z tych względów zastosowanie ma art. 52 § 3 ppsa, zgodnie z którym, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, skargę do sądu administracyjnego można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Na tle wskazanego przepisu przyjmuje się, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożone po terminie należy uznać za bezskuteczne, co oznacza niewyczerpanie środków zaskarżenia. Takie wadliwe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa traktować bowiem należy na równi z brakiem wezwania. Upływ czternastodniowego terminu dla dokonania wezwania wyłącza więc możliwość skutecznego zaskarżenia do sądu czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; LexisNexis; Warszawa 2006, str. 149). Niewyczerpanie środków zaskarżenia skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Jak wynika z akt sprawy zmiana organizacji ruchu na drodze krajowej nr [...] [...] w m. [...], w km 211+643 strona lewa miała miejsce w 2007 roku, o czym skarżący uprzednio został poinformowany. Ponadto, nie można pominąć, że skarżący jest właścicielem Stacji Paliw [...] i był nim w okresie zmiany organizacji ruchu na ww. odcinku drogi, więc dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wskazanej zmianie już w 2007 r. Nie można zatem uznać, że skarżący z treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 492/12 dowiedział się o dokonanej przez GDDKiA czynności, ale co najwyżej o prawnej dopuszczalności zaskarżenia tej czynności. Nie ulega wątpliwości, że wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa pismem datowanym 4 listopada 2013 r. nastąpiło z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 52 § 3 ppsa, co potwierdził pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. Z tych względów Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6) ppsa, a o zwrocie wpisu orzekł w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.