VII SA/Wa 1944/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wszczęciu na wniosek J. J. postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 155 Kpa, decyzją z dnia [...].05.2013r. nr [...], znak: [...] odmówił uchylenia lub zmiany decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2002r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].11,2000r. znak: [...] nakazującą J. J. rozbiórkę fundamentów, ścian i dachu garażu dobudowanego do budynku drewnianego na posesji nr [...] w [...]. Uzasadniając swoją decyzję [...] WINB wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki umożliwiające organowi zastosowanie trybu postępowania wnioskowanego przez J. J. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania J. J. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r. poz. 267) zwanej dalej K.p.a. utrzymał w mocy w/w decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2013r. nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w uzasadnieniu, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. , stanowi nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego będący odstępstwem od zasady trwałości decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 k.p.a., a decyzja ostateczna może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 k.p.a., jeżeli zostaną spełnione określone w przepisie warunki, tj. strony wyraziły zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji oraz za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Uwzględnienie zatem interesu strony w rozumieniu art. 155 Kpa należy rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony (podobnie NSA w wyroku z dnia 09.05.2005r., sygn. akt OSK 1746/04, z dnia 04.10.1999r., sygn. akt IV S.A. 1434/97, z dnia 04.10.1999r., sygn. akt IV SA 1459/97). W sytuacji, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie (decyzja związana) przepis art. 155 Kpa nie może mieć zastosowania. W kontekście powyższych rozważań organ wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji [...] WINB z dnia [...].11.2002r. znak: [...] stanowił przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.), który stanowił, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wydana na podstawie wskazanego przepisu decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego jest decyzją związaną. Organ zobligowany był do wydania takiej decyzji w określonych prawem okolicznościach i wola stron czy też ich zgoda na zmianę takiej decyzji w żadnych okolicznościach nie może skutkować zmianą decyzji. Decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, a uchylenie lub zmiana takiej decyzji w trybie art. 155 Kpa prowadziłyby do powrotu stanu niezgodności z prawem co spowodowałoby w konsekwencji sytuację sprzeczną z podstawowym celem tej ustawowej regulacji. W związku z powyższym, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym przez [...] WINB w zaskarżonej decyzji z dnia [...].05.2013r. nr [...], że przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994r., należy uznać za przepis szczególny uniemożliwiający zmianę kwestionowanej przez J. J. decyzji na podstawie art. 155 Kpa. Ponadto, wyjaśnił, że słuszny interes strony stanowiący jedną z przesłanek określonych w art. 155 Kpa, to taki, który jest godny ochrony i nie stoi w sprzeczności z prawem lecz w niniejszej sprawie żądanie skarżącego uchylenia decyzji [...] WINB z dnia [...].11.2002r. nie mieści się w pojęciu słusznego interesu strony, ponieważ uchylenie tejże decyzji prowadziłoby do stanu sprzecznego z prawem. Organ wskazał również, że decyzja [...] WINB z dnia [...].11.2002r. była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 15.09.2006r. sygn. akt II SA/Kr 3269/02 oddalił skargę J. J. na przedmiotową decyzję. W skardze wniesionej do Sądu J. J. podniósł, że od bezskutecznie walczy o zmianę krzywdzącego dla niego rozstrzygnięcia dotyczącego nakazu rozbiórkę fundamentów, ścian i dachu garażu dobudowanego do budynku drewnianego na posesji nr [...] w [...]. Zdaniem Skarżacego zebrany w sprawie materiał dowodowy przedstawia chaos a ustalenia powiatowego organu nadzoru budowlanego są nieprawidłowe. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153, poz 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie może być uwzględniona. Na wstępie należy podnieść, że przedmiotem oceny sądu administracyjnego były decyzje ostateczne, która stanowiły obecnie przedmiot wniosku strony o jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a. Sprawa podlegała rozpoznaniu na podstawie art. 155 k.p.a., który wprawdzie przewiduje możliwość uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, pod warunkiem jednak, iż przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji i jednocześnie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Na uchylenie lub zmianę decyzji powinny przy tym wyrazić zgodę wszystkie strony postępowania. Rozpoznając sprawę organ I jak i organ II instancji ma obowiązek rozważyć przede wszystkim, czy zachodzą przesłanki ustawowe dokonania zmiany ostatecznej decyzji. W myśl art. 155 kpa przesłankami zmiany ostatecznej decyzji są: 1) zgoda strony (stron postępowania), 2) brak przepisów szczególnych sprzeciwiających się zmianie decyzji, 3) wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Na zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej, objętej przymiotem trwałości ustanowionym art. 16 § 1 kpa, konieczna jest nie tylko zgoda strony będącej adresatem tej decyzji, jak też innych stron, które nabyły prawa na podstawie decyzji ostatecznej i to niezależnie od tego, czy strony te brały udział w administracyjnym postępowaniu ogólnym, ale i również wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony przy braku przepisów szczególnych sprzeciwiających się zmianie decyzji . Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Jednakże organ rozpatrujący wniosek o zmianę ostatecznej decyzji musi wziąć pod uwagę jeszcze jedną istotną okoliczność pod uwagę mianowicie zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego w oparciu, o którą tę decyzję "pierwotną" wydano. Prawna bowiem możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Z przedstawionych wyżej względów, dokonując oceny decyzji, w stosunku do której strona domaga się zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a., koniecznym jest poddanie ocenie też przepisu prawa materialnego w oparciu, o który wydano decyzję "pierwotną".(vide wyrok NSA II OSK 86/11 z dnia 6 marca 2012r. LEX nr 1138217) Postępowanie oparte na art. 155 k.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej oraz do istotnej zmiany stanu faktycznego stanowiącej podstawę do wydania decyzji w tym przypadku do zmiany przedmiotów objętych zezwoleniem organu , co trafnie w niniejszej sprawie podkreślano w skarżonych decyzjach. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd stwierdza ,że organ I instancji prawidłowo rozpoznawał wniosek strony o zmianę decyzji w oparciu o przepis art. 155 K.p.a.,ponieważ, tego oczekiwał wnioskodawca, tj zmiany decyzji nakładającej określone obowiązki. Sprawa podlegała rozpoznaniu na podstawie art. 155 k.p.a., który wprawdzie przewiduje możliwość uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, pod warunkiem jednak, iż przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji i jednocześnie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Na uchylenie lub zmianę decyzji powinny przy tym wyrazić zgodę wszystkie strony postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę, wzruszenie ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. nie jest możliwe. Art. 48 ustawy Prawo budowlane należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 decyzji nakazującej rozbiórkę. Przepis ten bowiem stanowi sankcję stosowaną wobec sprawców samowoli budowlanej. Obliguje on właściwy organ administracji do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w razie stwierdzenia, że wystąpiła jedyna wymagana do wydania takiego orzeczenia przesłanka, polegająca na tym, że obiekt jest realizowany w warunkach samowoli budowlanej. Nie ma znaczenia przy orzekaniu na podstawie art. 48 prawa budowlanego, czy w sprawie występuje słuszny interes strony lub interes społeczny w rozumieniu art. 155 k.p.a. Uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisu art. 48 prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Słusznie organ odwoławczy stwierdził, ze możliwość zastosowania art. 155 k.p.a w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego i tylko wtedy, gdy daje on organowi administracji publicznej "pewną gamę rozstrzygnięć". Przepis art. 155 k.p.a jest przepisem procesowym, a nie materialno-prawnym i nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o charakterze uznaniowym lub słusznościowym , jakie zawiera ogólna klauzula "interesu społecznego lub słusznego interesu strony". W tej sytuacji podkreślić należy, że o interesie społecznym i słusznym interesie strony można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). Na zakończenie nadmienić również należy, że decyzja [...] WINB z dnia [...].11.2002r. była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 15.09.2006r. sygn. akt II SA/Kr 3269/02 oddalił skargę J. J. na przedmiotową decyzję. Wyrok oddalający skargę oznacza, iż poddana kontroli sądowej decyzja, została uznana przez Sąd za zgodną z prawem. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę oddalił.