VII SA/Wa 1946/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Dmowska - Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej skargę oddala Decyzją z dnia [...]lipca 2012 r. znak [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. z dnia 14 czerwca 1960 r. - Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "Kpa"), po rozpatrzeniu odwołania J. O. od decyzji Wojewody [...]z dnia [...]marca 2012 r. znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności, na wniosek J. O., decyzji Starosty L. z dnia [...]maja 2001 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i T. B. pozwolenia na przebudowę elewacji oraz przebudowę wnętrza sklepu budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego na dz. nr ew. [...], przy ulicy S. w L. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Starosty L. z dnia [...] maja 2001 r. Nr [...] nie jest obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Organ podniósł, iż wprawdzie w aktach administracyjnych znajduje się wypis uproszczony z rejestru gruntów z dnia 16 maja 2001 r., tym niemniej dokument ten pozwala ustalić treść księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki nr ew. [...] przez Sąd Rejonowy w L. [...]Wydział Ksiąg Wieczystych, z której jednoznacznie wynika że w dziale [...]ujawnieni są J. i T. B., zaś podstawę wpisu prawa własności stanowi decyzja z dnia [...] marca 1999 r. Z uwagi na powyższe zdaniem organu nie można uznać złożenia przez inwestorów uproszczonego wypisu z rejestru gruntów za rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ wskazał też, iż realizacja spornego zamierzenia inwestycyjnego (zmiana elewacji, przebudowa schodów wewnętrznych) nie ingerowała w ścianę budynku J. O., a zatem nie była wymagana jej zgoda na omawiane przedsięwzięcie. Wskazał, iż wniosek o pozwolenie na budowę złożony został w terminie ważności decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia [...]marca 2001 r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji, a projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami tejże decyzji. Zauważył, iż zamierzenie inwestycyjne obejmuje zmianę elewacji budynku mieszkalno-usługowego oraz przebudowę związaną z umieszczeniem schodów wewnętrznych łączących parter i piętro sklepu meblowego, a także wymianę stolarki okiennej i drzwiowej. Z uwagi na powyższe zastosowania w niniejszej sprawie nie mógł znaleźć wskazany przez J. O. jako naruszony w sposób rażący § 235 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140 ze zm.), przewidujący w budynku z dachem rozprzestrzeniającym ogień obowiązek wyprowadzenia ściany oddzielenia przeciwpożarowego ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3m lub zastosowania innego, równorzędnego rozwiązania. Ponadto organ stwierdził, że nie mogły zostać naruszone, wskazane w piśmie z dnia 17 lutego 2010 r., przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), bowiem w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie obowiązywały. Odnosząc się do okoliczności podtapiania budynku odwołującej się wodami opadowymi spływającymi z budynku sąsiedniego organ wskazał, że sporne zamierzenie inwestycyjne, z uwagi na zakres robót budowlanych, nie obejmowało działań mogących wpłynąć na zmianę sposobu odprowadzania wód opadowych. Zdaniem organu chybiony jest także, z uwagi na zakres spornych robót budowlanych, zarzut niezapewnienia poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Jednocześnie organ zauważył, iż zastosowania w przedmiotowej sprawie nie znajduje także § 12 ust. 4 oraz ust. 5 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem reguluje on sytuację równoległego sytuowania ścian budynków, nie zaś ścian prostopadłych, na co wskazuje użyty przez ustawodawcę zwrot: "budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami/bez otworów". Analiza dokumentacji projektowej wskazuje zaś, że nowe otwory okienne i drzwiowe zaprojektowane zostały w ścianie prostopadłej do ściany budynku odwołującej się. Organ odwoławczy nie stwierdził też, aby inwestycja naruszała pozostałe przepisy rozporządzenia. Zdaniem organu zatwierdzony decyzją Starosty L. z dnia [...] maja 2001 r. Nr [...] projekt budowlany nie narusza w sposób rażący również innych przepisów prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił poglądu odwołującej się, zgodnie z którym wyeliminowanie z obrotu prawnego pierwotnego pozwolenia na budowę (z dnia [...] marca 1985 r.), na skutek decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. wydanej w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, oznacza automatycznie podstawę do usunięcia decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych później. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. złożyła J. O., żądając uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. i orzeczenia co do istoty sprawy, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...]maja 2001 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie art. 138 Kpa w związku z art. 156 § 1 Kpa, polegające na nieusunięciu naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji oraz zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, usytuowania budynku nr [...] w terenie i jego zgodności z prawem. Skarżąca podniosła, iż przebudować można tylko obiekt budowlany, który został zrealizowany zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Natomiast budynek przy ul. S. w L. wzniesiono niezgodnie z decyzją lokalizacyjną i usytuowano z przekroczeniem granic działki nr [...], do której inwestor posiadał tytuł prawny. Zdaniem skarżącej decyzja Starosty L. z dnia [...] maja 2001 r. Nr [...], udzielająca J. i T.i B. pozwolenia na przebudowę elewacji oraz przebudowę wnętrza sklepu budynku mieszkalno – usługowego, wybudowanego z samowolnym przekroczeniem granic działki nr [...] jest dotknięta wadą nieważności. Skarżąca podniosła, iż jednym z podstawowych warunków uzyskania pozwolenia na budowę jest wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, brak takiego prawa przesądza o odmowie wydania pozwolenia na przebudowę. Do wejścia w życie nowelizacji ustawy - Prawo budowlane z 27 marca 2003 r., zamiast obecnego oświadczenia inwestora, wymagane było przedstawienie przez niego dowodu na posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, najczęściej w postaci wypisu z księgi wieczystej, odpisu aktu notarialnego, czy umowy zobowiązaniowej. Skarżąca podkreśliła, że udzielenie pozwolenia na budowę inwestorowi, który wadliwie wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stanowi kwalifikowaną wadę rozstrzygnięcia i skutkuje nieważnością decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazała też, że załączone do skargi pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2012 r. wykazuje bezspornie, iż zamierzenie inwestora wykroczyło poza granice działki nr [...]. Stwierdziła, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w takim przypadku stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, jednocześnie wskazała, że odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę w postaci odmiennego od określonego w dokumentacji projektowej usytuowania budynku odpowiada pojęciu istotnych odstępstw, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (obecnie art. 50 ust 1 pkt 4). Zdaniem skarżącej do uzyskania pozwolenia na przebudowę budynku S.niezbędne było stwierdzenie przez właściwy organ, iż budynek wykonano zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym oraz uzyskanie pozwolenia na użytkowanie przed wydaniem pozwolenia na jego przebudowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 Kpa, a służącej ochronie takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa, które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Kontrola decyzji w postępowaniu nieważnościowym sprowadza się jedynie do kwestii, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1. Wśród wad kwalifikowanych stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 1 pkt 2 Kpa wymienia rażące naruszenie prawa. Podkreślić jednocześnie należy, iż nie każde naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, przy czym chodzi o przepis, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (por. wyroki: WSA w Warszawie z 21 grudnia 2005r. VII SA/Wa 706/05 Lex nr 196278, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2005r. OSK 1134/04 Lex nr 165717, NSA w Warszawie z 26 września 2000r. V SA 2998/99 Lex nr 51249, NSA – OZ we Wrocławiu z 17 kwietnia 2000r. I SA/Wr 914/98 Lex nr 187879, NSA w Warszawie z 22 października 1999r. I SA 8/98 Lex nr 47276). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się ponadto, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2226/10 Lex nr 824448, z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09 Lex nr 746680, z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 170/10 Lex nr 672887, z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 513/09 Lex nr 597659). Wskazać również należy, że w postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie oceny legalności decyzji dokonuje na podstawie akt postępowania zwykłego, nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, lecz obowiązany jest skoncentrować się na materiale zgromadzonym w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją i ustaleniach poczynionych na jego podstawie. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy zaaprobować należy stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stwierdzające brak kwalifikowanej wadliwości decyzji Starosty L. z dnia [...] maja 2001 r., udzielającej J. i T. B. pozwolenia na przebudowę elewacji oraz wnętrza sklepu budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. S. w L.. W myśl art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 106 poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska; wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; 3) wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 4 ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, 2) wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl art. 35 ust. 4 w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i 2 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie wniosek o pozwolenie na przebudowę budynku przy ul. S. w L. został złożony w okresie ważności decyzji Burmistrza Miasta L. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji (z dnia [...] marca 2001 r.), a projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami tejże decyzji. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty L. z [...] maja 2001 r. jest kompletny i został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Odnosząc się do kwestii wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazać trzeba, że wraz z wnioskiem o pozwolenie na przebudowę J. i T. B. przedłożyli wypis uproszczony z rejestru gruntów z dnia [...] maja 2001 r., który pozwala ustalić treść księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki nr ew. [...] przez Sąd Rejonowy w L. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, z której jednoznacznie wynika, że jako właściciele ujawnieni są J. i T. B., zaś podstawę wpisu prawa własności stanowi decyzja z dnia [...] marca 1999 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że J. i T. B. w dacie złożenia wniosku i w dacie udzielenia pozwolenia na przebudowę byli właścicielami nieruchomości nr ew. [...] w L., posiadali zatem prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodzić się zatem należy z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że w okolicznościach niniejszej sprawy wydania decyzji o pozwoleniu na przebudowę budynku w oparciu o wypis uproszczony z rejestru gruntów nie można uznać za rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazać jednocześnie trzeba, że błędny jest pogląd skarżącej, iż wymagana była jej zgoda na sporną inwestycję. Złożony wniosek odnosił się jedynie do działki nr [...], stanowiącej własność inwestora, realizacja spornego zamierzenia inwestycyjnego (obejmującego zmianę elewacji i wykonanie schodów wewnętrznych) nie ingerowała w ścianę budynku J. O., a zatem nie była wymagana jej zgoda na omawiane przedsięwzięcie. Udzielone pozwolenie również odnosi się jedynie do działki nr [...]. Jeśli chodzi o kwestię zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, przede wszystkim za całkowicie chybiony należy uznać zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), skoro w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na przebudowę budynku rozporządzenie to nie obowiązywało. Nie znajduje uzasadnienia również zarzut naruszenia § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określającego odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., Nr 15 poz. 140). Jak słusznie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, przepis ten określa odległości dla budynków "zwróconych w stronę granicy ścianą" z otworami lub bez otworów, z przepisu wynika zatem jednoznacznie, że chodzi w nim o ścianę usytuowaną równolegle do granicy działki sąsiedniej. Ściana budynku przy ul. S. w L., której dotyczyło pozwolenie na przebudowę, usytuowana jest zaś prostopadle w stosunku do działki należącej do J. O.. Nie można zatem mówić o naruszeniu (a tym bardziej o rażącym naruszeniu) powołanego przepisu. Sporne przedsięwzięcie nie narusza również innych przepisów ww. rozporządzenia. Wskazać ponadto trzeba, że nie mogły stanowić przedmiotu badania w niniejszej sprawie zarzuty wskazujące, iż budynek przy ul. S. w L. został niewłaściwie zlokalizowany, z przekroczeniem granicy działki nr [...] czy zarzuty odnoszące się do zrealizowania podestu przed budynkiem i schodów zewnętrznych. Zauważyć trzeba, że przedmiotem kontroli organów orzekających w niniejszej sprawie była decyzja udzielająca pozwolenia na przebudowę z dnia [...] maja 2001 r., która dotyczyła zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie elewacji i przebudowie wnętrza sklepu w budynku na działce nr [...] w L.. Kontrolowana decyzja, jak i projekt budowlany nią zatwierdzony, nie przewidywały realizacji podestu i schodów zewnętrznych. Kwestia ewentualnej realizacji obiektu w sposób niezgodny z projektem zagospodarowania terenu czy z pozwoleniem na budowę należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Z akt sprawy wynika, że została stwierdzona nieważność decyzji z dnia [...] marca 1985 r. zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej T. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...]. Podzielić należy pogląd organu, że wyeliminowanie z obrotu prawnego pierwotnego pozwolenia na budowę nie stanowi podstawy do usunięcia decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych później. Słusznie organ zauważył, że przedmiotem przebudowy może być każdy istniejący obiekt budowlany, o czym mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, bowiem ustawodawca nie wprowadził dodatkowych wymogów, takich jak zgodność obiektu z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz z projektem budowlanym. Zdaniem Sądu nie było bezpośredniej zależności między decyzją z 1985 r. czy też stwierdzeniem jej nieważności, a decyzją z dnia [...] maja 2001 r. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż badana w trybie nadzorczym decyzja Starosty L. z dnia [...] maja 2001 r. nie jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Nie wystąpiły również pozostałe przesłanki wymienione art. 156 § 1 Kpa, mogące stanowić podstawę do unieważnienia kontrolowanej decyzji. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody P. z dnia [...]marca 2012 r. są zatem zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).