VII SA/Wa 1949/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi G. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...], III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, IV. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej G. R. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej ogrodzenia działki nr [...] zlokalizowanej w [...] od strony drogi wewnętrznej stanowiącej własność Gminy [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] stycznia 2010 r. czynności kontrolne ujawniły, że na działce nr [...[, zlokalizowanej w [...], gmina [...], wykonano od strony drogi stanowiącej własność Gminy [...] ogrodzenie z kamienia polnego (słupki oraz podmurówka) i przęseł z elementów drewnianych (sztachety). Organ powołał oświadczenie inwestora, wedle którego ogrodzenie wykonane zostało około 2 lat wcześniej. Organ I instancji ustalił, że J. C. nie zgłosił właściwemu organowi zamiaru realizacji ww. ogrodzenia. W toku postępowania dowodowego organ I instancji ustalił ponadto, iż sporne ogrodzenie nie wykracza poza granicę działki o nr ew. [...]. W dalszym toku postępowania organ stopnia podstawowego nałożył na J. C. w trybie art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. obowiązek przedstawienia określonej w tym przepisie dokumentacji. Od powołanej na wstępie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie ww. ogrodzenia działki odwołanie złożyła Gmina [...]. Rozpatrując przedmiotowe odwołanie organ odwoławczy miał na względzie to, iż jego kompetencje obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego oraz procesowego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. -1 - W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżona decyzja jak i postępowanie dowodowe przeprowadzone w niniejszej sprawie są prawidłowe. Organ powołał art. 105 kpa, stosownie do treści którego, jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe właściwy organ winien je umorzyć. W dalszej kolejności organ wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Organ wskazał, że bezprzedmiotowość to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej władny jest i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Jako przykład braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy organ podał brak przedmiotu postępowania w znaczeniu prawnym. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji błędnie uznał, iż sporne ogrodzenie stanowi samodzielny obiekt budowlany podlegający jurysdykcji przepisu art. 49 b ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Jednakże, w toku dalszego postępowania i na etapie wydania objętego odwołaniem rozstrzygnięcia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] prawidłowo przyjął, iż w istocie wobec faktu, iż nieruchomość inwestora jest zabudowana ww. ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym podlegającym zatem dyspozycji przepisu art. 50 i 51 ww. ustawy. Jednocześnie organ wskazał, iż wobec stwierdzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] braku konieczności nakazania inwestorowi wykonania jakichkolwiek czynności czy robót budowlanych w związku z faktem realizacji ww. ogrodzenia, zgodnie ze sztuką budowlaną i jego dobrym stanem technicznym, w ocenie [...] WINB jedynie możliwym w niniejszej sprawie było orzeczenie o umorzeniu postępowania prowadzonego przez organ stopnia podstawowego w sprawie spornego ogrodzenia. Ustosunkowując się do wywodów i zarzutów zawartych w odwołaniu, a dotyczących przede wszystkim błędnej zdaniem strony skarżącej kwalifikacji spornego ogrodzenia w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r., organ wskazał, iż w ocenie [...] WINB, jak podniesiono wyżej, przedmiotowe ogrodzenie stanowiące samowolę budowlaną jest urządzeniem budowlanym w -2- rozumieniu art. 3 pkt 9 ww. ustawy wymagającym zgłoszenia i podlegającym przepisom art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, a zatem zastosowanie przepisów art. 49 b ww. ustawy dotyczących obiektów budowlanych lub ich części, zdaniem organu, było w niniejszej sprawie niemożliwe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powołane na wstępie rozstrzygnięcie Gmina [...] podniosła naruszenie art. 49 b ustawy Prawo budowlane oraz art. 7 i 77 k.p.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca przywołała treść art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazała, że "budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych" oznacza zarówno drogi publiczne w rozumieniu tej ustawy, które mogą być uznane za miejsca publiczne. Za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, II SA/GI 404/2007, skarżąca wskazała, że w świetle treści art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego ogrodzenie od strony ulicy jest obiektem budowlanym podlegającym regulacjom tego aktu prawnego. Zdaniem skarżącej nie podważa tego stwierdzenia również okoliczność, że w niektórych sytuacjach jest ono jednocześnie urządzeniem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Skarżąca podniosła dalej, że wybudowanie ogrodzenia bez wymaganego art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zgłoszenia skutkuje co do zasady nakazem jego rozbiórki na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, zaś jego legalizacja możliwa jest na warunkach określonych w ust. 2-6 tego artykułu. Jednocześnie skarżąca wskazała, że w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sąd podzielił pogląd, że w świetle treści art. 49 b Prawa budowlanego warunkiem koniecznym dopuszczalności legalizacji objętego postępowaniem ogrodzenia jest zgodność jego budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie wnoszącej skargę, w niniejszej sprawie wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy niewłaściwie rozpatrzył i ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, przez co, jej zdaniem, naruszył art. 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. -3- Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz postanowienia Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 kwietnia 2010r. Zaskarżonym rozstrzygnięciem organy nadzoru budowanego umorzyły postępowanie w przedmiocie legalności ogrodzenia działki nr [...] w [...] od strony drogi wewnętrznej stanowiącej własność Gminy [...] uznając, że ogrodzenie to stanowi urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt. 9 Prawa budowlanego a zatem podlega ono dyspozycji art. 50 i 51 Praw budowlanego. Skoro ogrodzenie zostało wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i brak jest czynności które musiałby wykonać inwestor w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem - w ocenie organu postępowanie jest bezprzedmiotowe i jako takie należało je umorzyć. O ile co do zasady należy podzielnic pogląd organu, że w przypadku stwierdzenia zrealizowania obiektu budowlanego w ramach samowoli, o której mowa w art. 50 Prawa budowlanego i nie naruszenia przepisów tego prawa a co za tym idzie braku takich czynności, które inwestor musiałby wykonać w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, postępowanie należałoby umorzyć, o tyle w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie tego przepisu nastąpiło co najmniej przedwcześnie. Podstawą rozstrzygnięcia organu było wszak przyjęcie, że ogrodzenie, w stosunku do którego toczyło się postępowanie stanowiło urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt. 9 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią tego przepisu przez urządzenie budowlane należy rozumieć urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem jak przyłącza, urządzenia instalacyjne w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Dokonując literalnej, językowej wykładni w/w przepisu należałoby dojść do wniosku, jak to uczyniły organy w niniejszej sprawie, że każde ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane. Tymczasem zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowo administracyjnym dominuje obecnie pogląd, że nie każde ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym. M.in. w "Prawo budowlane. Komentarz." pod redakcją Z. Niewiadomskiego wyd. 2 (wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2007) podaje się, że ogrodzenia wprawdzie "służą" do korzystania z danego obiektu zgodnie z jego -4- przeznaczeniem ale nie są do tego celu koniecznie niezbędne. Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. M.in. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 13.02.2008r. w sprawie I SA/Kr 1113/07 (lex 509161) wskazał, że mimo treści art. 3 ust. 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie zawsze ogrodzenie może być traktowane jako urządzenie budowlane związane z innymi obiektami. Możliwe jest także przyjęcie, że ogrodzenie stanowi samodzielny obiekt budowlany, nie będący urządzeniem budowlanym związanym z jakimkolwiek innym obiektem budowlanym. Takie stanowisko zajął także NSA w wyroku z dnia 9.07.1999r. w sprawie IV SA 1129/97). A zatem ustalenie organu, a priori, że obiekt budowlany jakim jest ogrodzenie będące przedmiotem niniejszego postępowania stanowi ogrodzenie budowlane jest co najmniej przedwczesne. Nie przesądzając o wadliwości (prawidłowości) tego ustalenia wskazać należy, że obowiązkiem organu było uzasadnienie przyjętego stanowiska. Niezależnie natomiast od powyższego wskazać należy, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, ze skoro przedmiotowe ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane to do jego legalizacji będą miały zastosowanie przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Należy wszak zwrócić uwagę, że art. 30 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, i innych miejsc publicznych nie różnicuje ogrodzeń na te, które stanowią urządzenie budowlane i takie, które są samodzielnym obiektem budowlanym. W każdym przypadku ustawa nakłada obowiązek dokonania zgłoszenia przed rozpoczęciem robót budowlanych. Warunkiem koniecznym zaistnienia takiego obowiązku jest natomiast budowa ogrodzenia od strony drogi lub innego miejsca publicznego. Jedynie w sytuacji gdy ogrodzenie jest realizowane w ramach pozwolenia na budowę obiektu budowlanego np. budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami wykonywanie tych prac budowlanych nie wymaga odrębnego zgłoszenia. Wobec powyższego - co do zasady nieprawidłowe jest stanowisko organu, że budowa ogrodzenia, które stanowi urządzenie budowlane od strony miejsc wymienionych w art. 30 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego, nie wymaga zgłoszenia. A zatem jako wydane przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia sprawy a zatem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, 77§1 kpa należało uznać rozstrzygnięcie, mocą którego organ uznał postępowanie za bezprzedmiotowe li tylko z tego powodu, że stwierdził, ze przedmiotowy obiekt -5- stanowi urządzenie budowlane. Natomiast aby stwierdzić, czy zgłoszenie taki było potrzebne organ winien był wyjaśnić (czego nie uczynił ani organ odwoławczy ani organ I instancji wydając postanowienie nr [...].) czy realizacja tego ogrodzenia stanowiła "budowę od strony drogi, ulicy lub innego miejsca publicznego. Należy bowiem w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowo administracyjnym przez użyte art. 30 ust. 1 pkt. 3 pojęcie "drogi" należy rozumieć drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Takie stanowisko zajął m.in. NSA w wyroku z dnia 8.12.2008r. (lex 516058), w którym stwierdził, że przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wymaga zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzeń powyżej 2,20 m oraz budowy ogrodzeń od strony dróg publicznych, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a nadto od strony dróg wewnętrznych będących ulicami lub placami o powszechnej dostępności, jak również od strony torów kolejowych oraz innych miejsc publicznych niebędących drogami. Określenie i zaliczenie tych miejsc do miejsc publicznych formułowane być winno indywidualnie na gruncie konkretnej sprawy. W innym miejscu podnosi się natomiast, że okoliczność, że nieruchomość jest własnością gminy nie musi przesądzać o tym, iż stanowi ona miejsce publiczne w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego. O charakterze miejsca decyduje jego przeznaczenie (WSA w Warszawie m w wyroku z dnia 18.02.2005r. 7/IV SA 4481-4482/03 niepubl). Należy przy tym pamiętać że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia miejsc publicznych. Oznacza to, że wykładni tego pojęcia należy dokonywać na zasadach ogólnych, według powszechnego znaczenia tego słowa. Innymi słowy organ w okolicznościach niniejszej sprawy winien ustalić czy ogrodzenie zostało wybudowane od strony drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych lub miejsca publicznego. Z akt sprawy nie wynika wszak czy przedmiotowa droga od strony której wykonano roboty spełniała te warunki. Nie może tez ujść uwadze, że organ przed wydaniem postanowienia w trybie art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego winien był ustalić zakres wykonanych prac dla prawidłowej oceny czy wykonane roboty stanowią budowę ogrodzenia. Na rozprawie dnia 19 stycznia 2011r. inwestor wskazał wszak, że dokonał jedynie remontu tego obiektu. Reasumując - w ocenie Sądu - zaskarżona decyzja, poprzedzającą ją decyzja organu I instancji oraz postanowienie z dnia 12 kwietnia 2010r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania- art. 7, 77§1 107§3 w zw. Z art. 105§1 kpa a -6- naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. W szczególności organ ustali zakres prac wykonanych przez inwestora pod kątem zakwalifikowania czy stanowiły one remont w rozumieniu przepisów prawa budowlanego czy też budowę. Oceniając powyższe organ weźmie pod uwagę stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym cechą charakterystyczną remontu wynikającą z definicji zawartej w przepisie art. 3 pkt 8 p.b. jest odtworzenie stanu pierwotnego, stąd nie mogą być uznane za remont roboty budowlane, w wyniku których powstają nowe elementy. Wymiana elementów drewnianych ogrodzenia na metalowe lub betonowe czy też zastąpienie ścian budynku z drewna ścianami murowanymi nie jest odtworzeniem stanu pierwotnego w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b. Podobnie rozbiórka części drewnianego budynku i wykonanie w tym miejscu części murowanej nie stanowi remontu istniejącego obiektu budowlanego, lecz jest budową, nie można bowiem tego uznać za odtworzenie stanu pierwotnego (tak m.in. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 18.02.2010r. I SA/Bk 542/09, lex 590750, oraz WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 10.12.2009r. II SA/Ol 959/09 ,lex 583036). Dalej organ ustali czy wykonane roboty winny być poprzedzone zgłoszeniem tj. czy ogrodzenie zostało wykonane od strony drogi publicznej lub miejsca publicznego. Dopiero ustalenie powyższego pozwoli organowi na ewentualne wydanie rozstrzygnięć, które będą miały na celu legalizację samowoli budowlanej. Z tych wszystkich względów w oparciu o art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy. -7-