VII SA/Wa 195/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, , Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi A. S. na działanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie w przedmiocie zmiany organizacji ruchu postawania: I. skargę odrzucić; II. zwrócić skarżącemu A. S. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu. A. S. w dniu 6 października 2010 r. wezwał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zw. dalej GDDKiA, do usunięcia naruszenia prawa poprzez zlikwidowanie umieszczonych na drodze (jezdni) barier oraz poziomych znaków drogowych (w miejsce linii przerywanych – linii ciągłych), uniemożliwiających wjazd w Al. [...] (drogi krajowej nr [...]) z ulicy [...] w K.. Organ ten w dniu 22 października 2010 r. pismem poinformował, że nie usunie zamontowanych w pasie drogowym barier ani znaków, gdyż zmiany w oznaczeniach znakami w pasie drogowym oraz wzniesienie barier są skutkiem zmian organizacji ruchu zgodnie z zatwierdzonym przez GDDKiA projektem organizacji ruchu nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., a zmiany te były uzasadnione potrzebą zwiększenia bezpieczeństwa na tej drodze i zostały dokonane po uzgodnieniu z właściwymi organami Policji. Stanowisko odmawiające usunięcia barier i znaków poziomych zostało uznane przez A. S. za niezgodne z prawem i godzące w jego interes prawny, wobec czego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na akt GDDKiA, dotyczący likwidacji legalnie istniejącego zjazdu na jego nieruchomość poprzez zmianę organizacji ruchu, polegającą na zamontowaniu barier i pomalowaniu linii ciągłych w miejsce linii przerywanych, w miejscu gdzie znajdował się zajazd. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący nie mógł brać udziału w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia nowej organizacji ruchu i aktu tego nie mógł zaskarżyć w związku z czym zwrócił się z opisanym wyżej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie złożył niniejszą skargę. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o przekazanie skargi do sądu właściwego miejscowo oraz o jej oddalenie. W uzasadnieniu stanowiska organ wskazał, że właściwym miejscowo do rozpoznania przedmiotowej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponieważ siedziba skarżonego organu znajduje się w obszarze działania tego Sądu. GDDKiA wskazał, że zmiany w organizacji ruchu na ww. drodze wprowadzono zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa z uwagi na potrzebę zwiększenia bezpieczeństwa ruchu. Ponadto organ wskazał, że ul. [...] w K. jest drogą wewnętrzną, a nie - publiczną, co oznacza, że zgodnie z art. 16 ustawy o drogach publicznych, przebudowa drogi krajowej, poprzez wybudowanie dodatkowych pasów drogi umożliwiających wjazd i zjazd z niej, nie należy do kompetencji zarządcy drogi lecz inwestora takiego przedsięwzięcia, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta K. nie przewiduje by w miejscu istniejącego zjazdu indywidualnego do użytków rolnych na działkę nr [...] miał znajdować się zjazd publiczny wyposażony w dodatkowe pasy ruchu. Przy tym organ uznał, że bez znaczenia są przewidziane przez plan możliwe sposoby wykorzystania nieruchomości położonych w pobliżu drogi krajowej nr [...], ponieważ lokalizacja i budowa inwestycji winna być poprzedzona uzyskaniem stosownych zezwoleń i decyzji. GDDKiA wskazał również, że co prawda Gmina K. wprowadziła zmianę części graficznej stanowiącej załącznik do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która polegała na wprowadzeniu bezpośredniego włączenia ul. Dobrawy do drogi krajowej nr [...] w miejscu istniejącego zjazdu indywidualnego na grunty rolne, to jednak zmiana ta nie była w żaden sposób uzgadniania z organem jako zarządcą drogi krajowej, przez co został naruszony tryb uchwalania zmiany planu miejscowego, co będzie stanowiło przedmiot dalszych wyjaśnień GDDKiA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wobec sformułowania skargi na czynność GDDKiA polegającą na ustawieniu urządzeń drogowych i znaków Sąd Wojewódzki uznał, iż skarga została złożona w oparciu o art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. Właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP. Oceniając kwestie właściwości sądownictwa administracyjnego podkreśla się w orzecznictwie, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Nie można więc twierdzić, że ustawa określająca właściwość sądów administracyjnych nie może pozostawić poza zakresem kontroli sądu administracyjnego określonych przejawów działalności administracji publicznej, ponieważ stanowiłoby to naruszenie innej zasady konstytucyjnej, wyrażonej w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, która zakazuje zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Należy bowiem pamiętać, że określenie w ustawie zakresu kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne wyznacza jedynie właściwość sądów administracyjnych, co nie zamyka drogi sądowej, ponieważ we wszystkich sprawach, które ustawowo nie zostały zastrzeżone do właściwości innych sądów, wymiar sprawiedliwości sprawują sądy powszechne (art. 177 Konstytucji RP). Nie można więc podzielić stanowiska że przepisy p.p.s.a., określające właściwość sądu administracyjnego, powinny być interpretowane w taki sposób, aby kontrolą sądu administracyjnego były objęte wszystkie przejawy działalności administracji publicznej, z wyjątkiem wyraźnie wyłączonych ustawą, gdyż w przeciwnym razie naruszony zostanie przepis art. 77 ust. 2 Konstytucji RP (por. postanowienie NSA z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt OSK 247/04). W uzasadnieniu tego postanowienia NSA odniósł się również do wykładni i zastosowania ówcześnie obowiązującego przepisu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, podkreślając jednocześnie, że zasady wyrażone w tym przepisie mają również zastosowanie do obecnie obowiązującego art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. Analiza tego przepisu prowadziła zaś do następujących konstatacji. Po pierwsze, w przepisie tym mowa jest o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Tak jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność są kierowane przez organ administracji publicznej również do określonych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Po drugie, z analizowanego przepisu wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Inaczej mówiąc, musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku. To zaś, że istnienie lub nieistnienie uprawnienia lub obowiązku wynika z przepisów prawa, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o uprawnienia lub obowiązki określonej osoby (podmiotu administrowanego), których źródłem jest obowiązujący powszechnie przepis prawny. Prowadzi to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu analizowanego przepisu, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Podejmując rozważania nad możliwością przyjęcia do rozpoznania skargi na czynność polegającą na ustawieniu barier i namalowaniu znaków poziomych, których usunięcia domaga się skarżący oraz przenosząc powyższe refleksje na grunt rozpoznawanej sprawy, nie sposób pominąć konieczności określenia czym są w istocie urządzenia drogowe (bariera) i poziome znaki drogowe (namalowane na jezdni linie) w takim znaczeniu, w jakim skarżący uznaje je za czynności administracji, których usunięcia się domaga. W uchwale z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 4/03, ONSA 2004/1/8 w składzie siedmiu sędziów Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wprawdzie odpowiedzi na pytanie, czy znak drogowy jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jednakże w jej uzasadnieniu podjął rozważania nad charakterem prawnym znaków drogowych, dochodząc do wniosku, że ocena działań związanych z umieszczaniem znaków na drogach, a tym samym i ocena charakteru prawnego znaku drogowego umieszczonego na drodze, może być zróżnicowana w zależności od tego, kto umieścił znak drogowy oraz jaki był tryb działań, które doprowadziły do umieszczenia konkretnego znaku w określonym miejscu na drodze. Może to mieć znaczenie także dla oceny, czy sprawa dotycząca umieszczenia danego znaku drogowego w określonym miejscu na drodze, ze względu na okoliczności towarzyszące umieszczeniu takiego znaku, ma charakter sprawy administracyjnej i może być objęta właściwością sądu administracyjnego. Inaczej mówiąc, wyjaśnienie, jaki charakter prawny ma znak drogowy i jego umieszczenie na drodze, nie może być oderwane od okoliczności faktycznych sprawy, w której doszło do sporu prawnego dotyczącego ustawienia znaku drogowego. Istotne bowiem jest między innymi ustalenie, kto i w jakim trybie (na jakiej podstawie) umieścił znak drogowy oraz czy działania te są działaniami organu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że problematyka znaków drogowych jest w dużej mierze uregulowana aktami podstawowymi, na gruncie których rozstrzygnięto w zasadzie dwie kwestie: treść znaków drogowych (ich znaczenie prawne) oraz znaczną część szeroko rozumianej procedury ustawiania tych znaków na drodze. Stosownie do przepisów powołanych ustaw oraz przepisów wykonawczych do nich można powiedzieć w pewnym uproszczeniu, że typowa procedura umieszczenia znaku drogowego w określonym miejscu obejmuje takie elementy, jak: czynności zarządzania ruchem, czynności nadzoru nad tym zarządzaniem oraz czynności organizacji ruchu - sprowadzające się praktycznie do ustawienia określonego znaku drogowego. Można także powiedzieć, że przeprowadzenie tej procedury należy do zadań organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. To z kolei prowadzi do stwierdzenia, że standardowy proces ustawiania w konkretnych miejscach znaków drogowych należy do sfery działania administracji publicznej. Należy jednak pamiętać, że od tej reguły prawo przewiduje wyjątki. Na przykład, art. 10 ust. 7 Prawa o ruchu drogowym postanawia, że zarządzanie ruchem na drogach w strefie zamieszkania, z wyjątkiem dróg publicznych, należy do podmiotów zarządzających tymi drogami. Także w odniesieniu do znaków informacyjnych oznaczających obiekty mające charakter obiektów usługowych, w których jest prowadzona działalność gospodarcza, omawiane zadania z zakresu organizacji ruchu realizują przedsiębiorcy prowadzący tę działalność. Skłania to do wniosku, że proces umieszczania znaków drogowych na drogach publicznych według polskiego systemu prawnego nie został przypisany jedynie organom działającym w sferze administracji publicznej. Ten stan rzeczy potwierdzają również przepisy art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wskazujące, że drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi, a budowa, utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie dróg wewnętrznych należy do zarządcy terenu. W wyroku z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt OSK 736/10 (vide: baza orzecznicza NSA https://cbois.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że czynnością materialno-techniczną w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. jest zatwierdzenie przez starostę organizacji ruchu na drodze powiatowej (która to czynność nie jest aktem samorządu powiatowego w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 5, ani pkt 6 p.p.s.a., ani też czynnością w rozumieniu art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592, ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku nie przeprowadzał wprawdzie rozważań dotyczących relacji pomiędzy aktem zatwierdzenia zmian w organizacji ruchu przez uprawniony organ, a ustawieniem konkretnego znaku na drodze wynikającego z zatwierdzenia tejże organizacji ruchu, jednakże analiza treści uzasadnienia wyroku nie daje podstaw do tego, aby utożsamiać faktyczną czynność wykonywaną jako skutek zatwierdzenia organizacji ruchu z uznanym za czynność materialno-techniczną aktem administracji polegającym na zatwierdzeniu organizacji ruchu. Inaczej mówiąc nie ma podstaw do przyjęcia, aby uznać za czynność materialno-techniczną zarówno skutek faktyczny działania administracji (ustawienie bariery, czy znaku) jak i podjęcie w oparciu o przepis prawa powszechnie obowiązującego aktu zatwierdzającego organizację ruchu w oparciu, o którą znak taki został ustawiony. W orzecznictwie sądowym podkreślana jest bowiem silnie bezpośredniość związku pomiędzy aktem lub czynnością administracji, a istnieniem przepisu prawa powszechnie obowiązującego, z którego czynność taka lub akt wynikają. Z treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dopuszczającego skargę do sądu administracyjnego na inne, niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa wynika, że akt lub czynności podlegające kontroli sądu administracyjnego muszą spełniać następujące warunki: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia, muszą mieć charakter publicznoprawny, winny być skierowane do indywidualnego podmiotu, dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podkreślenia przy tym wymaga, że w judykaturze przyjęto pogląd, iż sformułowanie "dotyczy" nie może być rozumiane jako dopuszczenie również pośredniego związku między aktem lub czynnością, a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu określonymi w przepisach prawnych. Dany akt powinien ustalać, stwierdzać lub potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 60). Tak w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II FSK 581/08, LEX nr 573469. W kontekście tego poglądu trzeba zwrócić uwagę na to, że jak stanowi § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729) wprowadzanie aktem administracyjnym nie będącym decyzją oznakowania poziomego oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych należy do zarządzającego ruchem. Na drogach krajowych zarządza ruchem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zarządzanie ruchem jest zatem zadaniem organów administracji, którego źródło tkwi w ustawie Prawo o ruchu drogowym i w powołanych przepisach wykonawczych. Powyższe przepisy rozporządzenia określają podstawy prawne i tryb właściwy do podjęcia aktu administracyjnego, tj. zatwierdzenia organizacji ruchu, w tym określenia gdzie i jakie urządzenia i znaki mają się znaleźć w określonych miejscach. W ust. 1 § 2 rozporządzenia określono kompetencje w zakresie zarządzania ruchem, które realizowane są przez podejmowanie takich czynności organizacyjno-technicznych jak: a) sporządzanie projektów organizacji ruchu, b) przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, c) rozpatrywanie projektów organizacji ruchu, d) zatwierdzanie organizacji ruchu, e) przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji, f) nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu z zatwierdzoną organizacją ruchu, g) nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, h) nadzór nad zarządzaniem ruchem; W ust. 2 tego przepisu wskazano, że działania, o których mowa w ust. 1, realizują, odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe. Z wymienionych w § 3 tego rozporządzenia kompetencji organu zarządzającego ruchem wynika, że po rozpatrzeniu projektu organizacji ruchu oraz wniosków dotyczących zmian organizacji ruchu opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu, a następnie zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów. Na tym kończą się kompetencje i czynności zarządzającego ruchem, mające oparcie w cytowanych przepisach, gdyż kolejną czynnością jest już tylko przekazanie zatwierdzonego projektu do realizacji. Realizacja zaś zatwierdzonego projektu należy do innego organu, którego zadania i kompetencje wynikają z ustawy o drogach publicznych. Od zarządzania ruchem należy zatem odróżnić zarządzanie drogą. Jak stanowi bowiem art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Z art. 20 wynika z kolei, że do zarządcy drogi należy utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą oraz realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu (pkt 4 i 5). W związku z powyższym wszelkie zadania techniczne polegające na umieszczaniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu realizuje zarząd drogi. W praktyce często dochodzi do przypadków, w których ten sam organ zatwierdza organizację ruchu i ją realizuje, chociaż nie jest to reguła. W przypadku dróg krajowych zarządzający ruchem GDDKiA jest równocześnie zarządcą drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Jednakże jego działanie w zakresie wykonania zadania technicznego polegającego na fizycznym umieszczeniu znaku wynika, jak to powiedziano wcześniej, z innej podstawy prawnej i kompetencyjnej. Powyższy wywód prowadzi do konstatacji, że zatwierdzenie organizacji ruchu i ustawienie konkretnego znaku stanowią odrębne czynności, należące do różnych podmiotów zarządzających, dokonywane są w oparciu o różne podstawy prawne, ustawienie zaś znaku w pasie drogowym poprzedza wykonanie czynności materialno-technicznej, którą jest zatwierdzenie projektu organizacji ruchu. Zatwierdzenie organizacji ruchu spełnia warunki czynności materialno-technicznej w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż akt ten nie ma charakteru decyzji lub postanowienia, ma charakter publicznoprawny, dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisu prawa. § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, rozstrzyga ponadto o sposobie zachowania się każdego uczestnika ruchu drogowego, w określonej sytuacji faktycznej wynikającej z zatwierdzonego projektu, czego materialnym skutkiem jest ustawienie znaku. Ustawienie urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego (bariery) i znaków drogowych poziomych, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, stanowi zatem jedynie faktyczną konsekwencję zatwierdzonego projektu organizacji ruchu, a zatem chociaż spełnia warunek zindywidualizowanego oddziaływania na każdego z uczestników ruchu drogowego poruszającego się tą drogą publiczną, a także jest wykonywany przez podmiot publiczny zarządzający drogą, to nie można już powiedzieć, że czynność faktyczna polegająca na ustawieniu znaku kształtuje stosunek prawny podmiotu wynikający bezpośrednio z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Ustawienie urządzenia i znaku jest bowiem w tym przypadku wynikiem wcześniejszej czynności materialno-technicznej polegającej na wyrażeniu woli przez organ administracji o umieszczeniu konkretnego znaku w konkretnym miejscu. Urządzenia umieszczone zgodnie z przyjętą organizacją ruchu zapewniają bezpieczeństwo i porządek ruchu. Nie dotyczy to znaków i sygnałów ustawianych na drodze wewnętrznej, gdyż zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należą do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu, który dokonuje tego bez opracowania organizacji ruchu (art. 10 ust. 10a prawa o ruchu drogowym). Por. Komentarz do art. 85 Kodeksu wykroczeń, Ryszard A. Stefański Baza Lex. Konsekwencją podzielenia przez Sąd Wojewódzki powyższych poglądów musiało być uznanie, że faktyczna czynność wykonawcza polegająca na ustawieniu bariery i namalowanie na powierzchni drogi znaków poziomych nie może zostać uznana za czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego, skoro czynnością materialno-techniczną jest zatwierdzenie organizacji ruchu i czynność tę na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. można, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć do sądu administracyjnego. W związku jednak ze sformułowaniem treści skargi, której przedmiotem zaskarżenia uczyniono ustawienie bariery i znaku, a nie akt zatwierdzenia projektu organizacji ruchu Sąd Wojewódzki zważył, że nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej (zatwierdzenia projektu organizacji ruchu) niż ta, w której wniesiono skargę. Ponieważ, jak wywiedziono wyżej, ustawienia bariery i namalowania znaków poziomych nie uznano za czynność mieszcząca się w dyspozycji art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem sąd administracyjny nie był właściwy do rozpoznania skargi, z tych względów, a podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga podlegała odrzuceniu. O zwrocie wpisu orzeczono na postawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.