VII SA/Wa 1954/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. M. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 II OSK 2959/13 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 691/13 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] Prezydent [...] na podstawie art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej Pr. bud. wniósł sprzeciw do zgłoszenia M. M. z dnia [...] sierpnia 2012 r. dotyczącego "zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia świetlicy na gabinet terapeutyczny w budynku przy Al. N. w W., zgodnie ze stanem faktycznymi Prezydent [...] wyjaśnił, że zgłoszona w piśmie strony z dnia [...] sierpnia 2012 r. zmiana sposobu użytkowania wiązała się z robotami budowlanymi w lokalu użytkowym położonym w piwnicy budynku przy Al. N., lok. nr [...], przy czym termin ich wykonania i zakres odzwierciedla protokół odbioru robót z dnia [...] grudnia 2007 r., sporządzony przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy [...]. Tym samym, przedmiot zgłoszenia z dnia [...] sierpnia 2012 r. został już wcześniej zrealizowany. Po rozpatrzeniu odwołania M. M., decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] znak [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Prezydent [...] zasadnie wniósł sprzeciw. Potwierdziło to, zlecone postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2012 r., organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie tego, czy roboty budowlane w lokalu nr [...] usytuowanym w budynku przy Al. N. w W. zostały zrealizowane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził w dniu [...] grudnia 2012 r. kontrolę, podczas której stwierdził, iż roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania lokalu zostały już wykonane. Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 5 Pr. bud. zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych; do wykonywania robót można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. Rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem terminu 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia uzasadnia wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 5 Pr. bud. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła M.M.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej przedstawioną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 691/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] odpowiada prawu. Skarga nie zasługuje zdaniem Sądu na uwzględnienie w okolicznościach niniejszej sprawy, zasadnie bowiem doszło do wniesienia przez organ sprzeciwu. Sąd pierwszej instancji nie miał wątpliwości, że skarżąca pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. zgłaszała roboty i związaną z nimi zmianę sposobu użytkowania lokalu, ale miało to miejsce po ich realizacji. Bezsprzecznie zatem, jak odnotował Sąd, zgłoszenie takie musiało spotkać się ze sprzeciwem organu, skoro nastąpiło po zakończeniu inwestycji, nie zaś przed jej rozpoczęciem (art. 30 ust. 5 Pr. bud.). Dodatkowo Sąd wskazał na treść art. 71 ust. 2 Pr. bud., zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Ustęp 4 ww. przepisu stanowi, że zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Na podstawie ust. 6 art. 71 Pr. bud. właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia. Zgodnie z ust. 7 natomiast dokonanie zgłoszenia o którym mowa w ust. 2, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, nie wywołuje skutków prawnych. Oznacza to, że w takiej sytuacji dojdzie do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, do której mają zastosowanie regulacje z art. 71 a, a organ, do którego zgłoszenie wpłynęło, nie ma obowiązku wykonania żadnych czynności. Postępowanie zaś w sprawie takiej zmiany sposobu użytkowania prowadzi nadzór budowlany. Uchylając zaskarżony wyrok Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił powyższego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, stwierdzając w uzasadnieniu, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z przedstawionych akt sprawy wynika, że M. M. zawarła z Zakładem Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...]: - umowę najmu lokalu użytkowego w dniu [...] września 2007 r., - porozumienie remontowe w dniu [...] września 2007 r. określające zakres przewidzianych robót budowlanych w lokalu użytkowym przy Al. N. lok. [...]. Prezydent [...] wydał też decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu użytkowego nr [...] - świetlicy dla dzieci z przeznaczeniem na gabinet terapeutyczny (...). Jak wynika z uzasadnienia decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. ww. decyzja o warunkach zabudowy z 2007 r. została wydana na wniosek skarżącej z dnia [...] października 2007 r. Tymczasem jak wynika z pisma M.M. z dnia [...] listopada 2007 r., pismem z dnia [...] października 2007 r. zgłosiła "zamiar wykonania robót budowlanych do Urzędu [...] Biuro Naczelnego Architekta Miasta Delegatury w Dzielnicy [...] ". Ta sama informacja jest w odwołaniu z dnia września 2012 r., wynika też z § 3 pkt 1 Porozumienia remontowego z dnia [...] września 2007 r. zawartego z Zakładem Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...]. NSA wskazał, że pisma skarżącej z dnia [...] października 2007 r. nie ma w aktach sprawy trudno więc ocenić, czy zamiarem skarżącej było zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych, czy zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania lokalu, czy też był to wniosek o wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak też to potraktowano. Dla osoby nieznającej dobrze ustroju Miasta [...] i kompetencji Prezydenta [...] jako organu samorządu terytorialnego oraz jednocześnie organu administracji architektoniczno-budowlanej, o pomyłkę w tym zakresie nie trudno. Jednoznacznie treści pisma skarżącej z dnia [...] października 2007 r. nie wyjaśniono (brak jego w aktach), chociaż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przyjmuje, iż z treści tego pisma wynika, że "dotyczy ono wydania decyzji o warunkach, nie zaś zgłoszenia robót". Błędnie też w zaskarżonym wyroku informuje się, że decyzją z dnia [...] października 2012 r. SKO w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. stwierdzającą wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2012 r. Tymczasem SKO w W. decyzją z dnia [...] października 2012 r. uchyliło decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w całości i umorzyło postępowania w pierwszej instancji. Odnośnie tego czy w tym przypadku była wymagana decyzja o warunkach zabudowy, czy też nie, co podnosi się w skardze kasacyjnej, nie jest przedmiotem sprawy, która dotyczy spraw z zakresu Prawa budowlanego. Istotnym dla oceny zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, jest ocena zakresu wykonanych robót budowlanych w lokalu - świetlicy, prowadzących do adaptacji przez skarżącą na gabinet terapeutyczny, czego nie dokonano w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i czego również nie przeanalizował Sąd, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że wymiana instalacji elektrycznej już wymagała zgłoszenia. Bezspornym jest, że roboty budowlane w lokalu użytkowym, wynajętym przez M. M. w budynku przy Al. N. w W., zostały wykonane w 2007 r., co doprowadziło do zmiany sposobu użytkowania świetlicy na gabinet terapeutyczny, o czym organy administracji architektoniczno-budowlanej [...] dowiedziały się dopiero z pisma M. M. z dnia [...] sierpnia 2012 r., uznając je za zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia świetlicy na gabinet terapeutyczny. Tymczasem oczywistym jest, że najpierw musiały być wykonane roboty budowlane, o których mowa w protokole z dnia [...] listopada 2007 r., a następnie nastąpiła zmiana sposobu wykorzystania lokalu użytkowego. Z wydanych decyzji w tej sprawie jasno nie wynika, jakie przepisy zdaniem organów naruszyła skarżąca i czego nie dopełniła zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Zaskarżony wyrok w tym zakresie też nie jest jednoznaczny. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny biorąc pod uwagę opisany stan sprawy oraz zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wytyczne ponownie rozpoznał skargę M. M., W skardze na powyższą decyzję M. M., podniosła zarzuty naruszenia: 1) przepisów prawa materialnego, a to art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 oraz art. 71 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.), mające wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż wykonane roboty należą do robót budowlanych wymienionych w powołanych przepisach, które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy charakter prac wykonywanych w przedmiotowym lokalu, stanowi o tym, iż wskazane roboty w postaci pomalowania ścian i postawienia ścianki działowej należy uznać za mieszczące się w pojęciu "bieżącej konserwacji", a tym samym nie wymagające pozwolenia na budowę ani ich zgłoszenia, co w konsekwencji błędnej interpretacji organu zostało nałożone na skarżącą jako rzekomo ustawowy obowiązek legalności wykonanych prac budowlanych; 2) przepisów postępowania, a to art. 105 §1 k.p.a. w zw. art. 30 ust. 5 i art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ww. ustawy Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez nałożenie na skarżącą obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie ze zgłoszeniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. w zakresie zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia świetlicy na gabinet terapeutyczny, w sytuacji gdy skarżąca już w dniu [...] października 2007 r. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych poprzez złożenie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przed rozpoczęciem jakichkolwiek prac budowlanych i uzyskała decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu z świetlicy na gabinet terapeutyczny, przez co organ błędnie zinterpretował zgłoszenie z dnia [...] sierpnia 2012 r. mające charakter informacyjny, jako datę zrealizowania robót budowlanych i wniósł w drodze decyzji sprzeciw od tego zgłoszenia, czym bezzasadnie nałożył na stronę obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, gdy zakres prac przewidzianych do wykonania nie wymagał pozwolenia na budowę ani ich zgłoszenia, nadto sposób użytkowania lokalu jest zgodny z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym prowadzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie celem nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe, a obowiązkiem organu było umorzenie postępowania w sprawie zgłoszenia skarżącej z dnia [...] sierpnia 2012 r. 3) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 107 §1 i 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wskazania w decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia i niewskazania w decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając niniejszy wyrok był związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2015r., którym to uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2968/12 oddalającym skargę PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. z siedzibą w [...] Zakładu Linii Kolejowych w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Jak wynika z treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), Sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006r" sygn. akt I FSK 506/05, Nr LEX 187499). Zdaniem NSA z wydanych decyzji w tej sprawie jasno nie wynika, jakie przepisy zdaniem organów naruszyła skarżąca i czego nie dopełniła zgodnie z przepisami Prawa budowlanego a zaskarżony wyrok w tym zakresie też nie jest jednoznaczny. W związku z ustaleniami NSA w niniejszej sprawie powinno być jednoznacznie wyjaśnione: czy chodzi tu o brak zgłoszenia wykonania określonych robót budowlanych (remont) i powinny mieć zastosowanie przepisy art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 30 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., czy też o brak zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 2 Pr. bud. z ewentualnymi dalszymi konsekwencjami z art. 71 a Pr. bud., czy o jedno i drugie, bowiem decyzja organu i instancji dotyczy sprzeciwu na zmianę sposobu użytkowania, a została wydana na podstawie art. 30 ust. 5 i 6 Pr. bud., a nie na podstawie art. 71 ust. 4 i ust. 5 Pr. bud. W obu decyzjach organy powołują się również na art. 30 ust. 6 Pr. bud., chociaż nie precyzują o który punkt tego przepisu chodzi. W pkt 1 skargi kasacyjnej stwierdza się, że już samo zgłoszenie było bezprzedmiotowe, co w świetle tego, że roboty budowlane zostały wykonane w 2007 r., nie jest pozbawione racji w świetle art. 71 ust. 7 Pr. bud. Sąd ponownie rozpoznając sprawę powinien rozważyć, czy w tym stanie faktycznym, sprawa nie należała do kompetencji organów nadzoru budowlanego w trybie art. 50 i 51 Pr. bud. Nasuwają się również wątpliwości które wskazało NSA, czy wykonane robot budowlane mieściły się w pojęciu remontu i czy w związku z tym wymagały zgłoszenia oraz czy zmiana wykorzystania lokalu użytkowego świetlicy na gabinet terapeutyczny była zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 Pr. bud. i wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. Wątpliwości w powyższym zakresie nie zostały wyjaśnione jednoznacznie więc nie można określić naruszenia określonych przepisów prawa materialnego, odnosząc je do konkretnych ustaleń stanu faktycznego. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny biorąc pod uwagę zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wytyczne, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku W pkt II wyroku orzeczono o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a.