VII SA/Wa 1957/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skargi H. T. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2018r., znak: [...] Minister Inwestycji i Rozwoju na podstawie art. 134 k.p.a. - ustawy z - 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm- oraz art. 11 g ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496, z późn. zm.), tzw. "specustawy drogowej", po zapoznaniu się z odwołaniem wniesionym przez [...], reprezentowaną przez r.pr. [...], od decyzji Wojewody [...] NR [...] z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], w przedmiocie zmiany decyzji Wojewody [...] Nr [...] z [...] lipca 2012 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] w [...] do skrzyżowania z drogą krajową nr [...] wraz z budową obwodnicy [...]", w zakresie budowy obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] od km 22+680 do km 27+790 oraz w ciągu drogi krajowej nr [...] od km 175+700 do km 179+550 - stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji Wojewody W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że organ odwoławczy przed rozpoznaniem odwołania pod względem merytorycznym, obowiązany jest w postępowaniu wstępnym podjąć czynności zmierzające do ustalenia, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Warunkiem skuteczności czynności wniesienia odwołania jest dokonanie jej w ustawowo określonym terminie. Przepis art. 134 kpa obliguje bowiem organ odwoławczy do badania w pierwszej kolejności dopuszczalności odwołania. Dopuszczalność odwołania jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe natomiast to wniesienie odwołania m.in. w ustawowym terminie. Przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496, z późn. zm.), tzw. specustawy drogowej, w sposób szczególny regulują sposób doręczenia stronom postępowania zarówno decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jak i decyzji w sprawie zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 49 k.p.a., w brzmieniu aktualnym dla prowadzonego przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie zmiany decyzji ZRID Wojewody [...], strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przepisem szczególnym stanowiącym podstawę zastosowania w przedmiotowej sprawie trybu zawiadomienia stron wskazanego w art. 49 k.p.a. , jest art. 11 f ust. 7 specustawy drogowej. Zgodnie z linią orzecznictwa sądów administracyjnych, szczególna forma doręczenia wskazana w art. 49 k.p.a. służy zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami danego aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką formą doręczenia. Istotą instytucji doręczenia w drodze publicznego ogłoszenia określonej w art. 49 k.p.a. jest, o ile przepisy szczególne na to zezwalają, zawiadamianie stron o wydanych decyzjach i innych czynnościach organów administracji w drodze publicznego obwieszczenia lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób. W takim przypadku doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od daty publicznego ogłoszenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 45/10, Lex nr 597602, podobnie w tej kwestii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 400/07, Lex nr 506664). Zgodnie z art. 11 f ust. 7 specustawy drogowej, do zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania oraz doręczeń decyzji oraz postanowień w sprawie uchylenia, zmiany, wznowienia lub stwierdzenia nieważności lub wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, od których służy stronom zażalenie, odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie lub skarga do sądu administracyjnego, wydawanych w toku postępowania przez organ pierwszej i drugiej instancji, stosuje się przepisy ust. 3-5, z wyłączeniem obowiązku zawiadamiania w drodze obwieszczenia w prasie lokalnej. Stosownie zaś do treści art. 11 f ust. 3 specustawy drogowej, wojewoda doręcza decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto, wysyła zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Decyzję w sprawie zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręcza się na piśmie tylko inwestorowi. Wyłącznie więc dla inwestora termin 14 dni do wniesienia odwołania liczony jest od dnia następującego po dniu indywidualnego doręczenia decyzji. Natomiast pozostałe strony zawiadamiane są o wydaniu decyzji poprzez publiczne ogłoszenie, o którym mowa w art. 11 f ust. 3 specustawy drogowej. Ogłoszenie to następuje w formie obwieszczenia w urzędzie organu, który wydał decyzję i w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu. Ponadto, takie obwieszczenia powinny być zamieszczone w siedzibach urzędów gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów. Organ podkreślił, że wprowadzone w art. 11 f ust. 3 specustawy drogowej odstępstwo od zasady doręczania decyzji na piśmie innym stron niż inwestor jest wynikiem całości unormowań przyjętych w tej ustawie, a podporządkowanych konieczności uproszczenia i przyspieszenia procedury w sprawach inwestycji drogowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2097/13, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2013 r" sygn. akt VII SA/Wa 12/13 i z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1471/10, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ocenie Ministra, mając na uwadze, że decyzja zmieniająca Wojewody [...] dotyczy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to jak najbardziej zasadne jest odwoływanie się do orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego sposobu zawiadamia stron o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stosownie do treści art. 11 f ust. 7 specustawy drogowej, Wojewoda [...] doręczył zaskarżoną decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczenia w [...] Urzędzie Wojewódzkim w Warszawie od [...] lutego do [...] marca 2018 r. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu od [...] lutego 2018 r., w Urzędzie Miasta i Gmina [...] w dniach od [...] do [...] lutego 2018 r. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu w tym samym terminie. W niniejszej sprawie obwieszczenie o wydaniu decyzji zmieniającej Wojewody [...] zostało najpóźniej ogłoszone [...] lutego 2018 r., a więc przewidziany w przepisie art. 49 k.p.a., 14-dniowy termin skutkujący doręczeniem decyzji zmieniającej Wojewody [...] upłynął w dniu [...] lutego 2018 r. Zgodnie z art. 129 § 2 kpa, odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Należy zatem uznać, że termin na wniesienie odwołania od decyzji zmieniającej Wojewody [...] upłynął w dniu [...] marca 2018 r. Jeżeli pisma nie złożono w przewidzianym w przepisach prawa terminie w siedzibie organu administracji publicznej, to zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 kpa termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe. Organ stwierdził, że w związku z upływem [...] marca 2018 r. terminu do wniesienia odwołania, odwołanie [...], reprezentowanej przez r.pr. [...] z [...] kwietnia 2018 r., nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe w tym samym dniu, nie zostało wniesione w terminie przewidzianym do jego wniesienia. Ministra zaznaczył również, że Wojewoda [...] błędnie obwieścił o wydaniu decyzji zmieniającej Wojewody [...] również w prasie lokalnej - "[...]", wydanie [...]-[...] lutego 2018 r., bowiem taki obowiązek nie wynika z ww. art. 11f ust. 7 specustawy drogowej. W konsekwencji powyższego błędu Wojewody [...], ostatnie z ogłoszeń o wydaniu decyzji zmieniającej Wojewody [...] dokonane zostało 9 lutego 2018 r., a więc, przewidziany w przepisie art. 49 k.p.a., 14-dniowy termin skutkujący doręczeniem decyzji zmieniającej Wojewody [...], licząc od dnia ogłoszenia w ww. prasie lokalnej, upłynął w dniu [...] lutego 2018 r. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin na wniesienie odwołania od decyzji zmieniającej Wojewody [...], licząc od dnia ogłoszenia w ww. prasie lokalnej, upłynął zatem [...] marca 2018 r. Uwzględniając powyższą uwagę organ stwierdził, że niniejsze odwołanie [...], reprezentowanej przez r.pr. [...] z [...] kwietnia 2018 r., nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe w tym samym dniu, zostało wniesione zarówno z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia, jak również z uchybieniem terminu wynikającego z błędnej publikacji obwieszczenia o wydaniu decyzji zmieniającej Wojewody [...] w ww. prasie lokalnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła [...], reprezentowana przez: radcę prawnego [...]. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając organowi II instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca zawiadomienie z [...] stycznia 2013 r. o wydaniu decyzji zmieniającej Wojewody [...] otrzymała [...] marca 2018 r. Według ustaleń poczynionych osobiście przez skarżącą, to samo zawiadomienie wpłynęło do Urzędu Miasta i Gminy [...] [...] marca 2018 r. W Urzędzie tym zawiadomienie to wywieszono [...] marca 2018 r., co potwierdza wyraźnie adnotacja naniesiona na zawiadomieniu, gdzie widnieje data [...] marca 2018 r. Wydruk z BIP-u tego Urzędu też wskazuje jako datę wytworzenia zawiadomienia dzień [...] marca 2018 r. Ogłoszenie zdjęto zaś w Urzędzie [...] kwietnia 2018 r. Na potwierdzenie tych twierdzeń, skarżąca załączyła zawiadomienie z [...] stycznia 2018 r., jakie otrzymała osobiście oraz to samo zawiadomienie z ww. adnotacjami, jakie wpłynęło do Urzędu Miasta i Gminy [...]. Tym samym zawiadomienie z [...] stycznia 2018 r. o wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji zmieniającej podano przez wywieszenie do publicznej wiadomości w Urzędzie Miasta i Gminy [...] [...] marca 2018 r., a nie jak twierdzi Minister [...] lutego 2018 r. W tej sytuacji, skarżąca [...] kwietnia 2018 r. wniosła odwołanie w terminie ([...] marca 2018 r. wywieszenie, [...] marca 2018r. skutek doręczenia, [...] kwietnia 2018 r. ostatni dzień upływu terminu do wniesienia odwołania). W tym zakresie skarżąca bazuje na dokumentach jakie do niej wysłano i jakie oficjalnie uzyskała od Urzędu Miasta i Gminy [...]. Skarżąca. wbrew stanowisku Ministra, zmieściła się zatem z wniesieniem odwołania w terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. W ocenie Sądu stanowisko skarżącej nie jest prawidłowe dla właściwego oglądu sprawy i oceny podjętego rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia, że badane odwołanie wniosła z uchybieniem terminu. Niezasadna jest argumentacja skarżącej odnośnie przypisania skutków procesowych doręczenia decyzji stronom postępowania, ze zdarzeniem polegającym na zamieszczeniu zawiadomienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia (na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy [...] oraz w Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu). Formą doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji przyjętą w art. 11 f ust. 3 specustawy drogowej w odniesieniu do kategorii określonej przez ustawodawcę jako "pozostałych stron postępowania" jest obwieszczenie, a więc forma publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Ogłoszenie to następuje w formie obwieszczenia w urzędzie organu, który wydał decyzję i w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu. Ponadto, takie obwieszczenia powinny być zamieszczone w siedzibach urzędów gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów. Stosownie zaś do art. 11 f ust. 7 specustawy drogowej, do zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania oraz doręczeń decyzji oraz postanowień w sprawie uchylenia, zmiany, wznowienia lub stwierdzenia nieważności lub wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, od których służy stronom zażalenie, odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie lub skarga do sądu administracyjnego, wydawanych w toku postępowania przez organ pierwszej i drugiej instancji, stosuje się przepisy ust. 3-5, z wyłączeniem obowiązku zawiadamiania w drodze obwieszczenia w prasie lokalnej. Zdaniem Sądu Minister zasadnie uznał, że obwieszczenie informujące o wydaniu decyzji zmieniającej Wojewody [...] zostało umieszczone w Urzędzie Miasta i Gmina [...] w dniach od [...] do [...] lutego 2018 r. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu w tym samym terminie. Co istotne, termin potwierdzający obwieszczenie o wydaniu decyzji zmieniającej Wojewody [...] na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy [...], oraz w Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu, został ustalony przez organ odwoławczy na podstawie dokumentu urzędowego, jakim jest w niniejszej sprawie pismo Urzędu Miasta i Gminy [...] z [...] marca 2018 r., znak: [...], przekazane przy piśmie Wojewody [...] z [...] maja 2018 r, znak: [...]. Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Zasadnie też Minister nie podzielił stanowiska skarżącej, że w niniejszej sprawie termin do wniesienia odwołania od decyzji zmieniającej Wojewody [...] należało liczyć od publicznego ogłoszenia zawiadomienia o wydaniu ww. decyzji, zamieszczonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i [...] oraz w Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu. Takie zawiadomienie, co expressis verbis wynika z art. 11 f ust. 3 specustawy drogowej, ma być wyłącznie wysłane dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a nie publikowane, tak jak obwieszczenie. Ma również racje organ twierdząc, że Urząd Gminy [...] zdecydował się opublikować ww. zawiadomienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r., informujące o wydaniu decyzji zmieniającej Wojewody [...], na tablicy ogłoszeń i Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu, w żaden sposób nie może przesądzać o tym, iż od tej publikacji należy liczyć termin na wniesienie odwołania. Przyjęcie stanowiska skarżącej, oznaczałoby bowiem, że termin na wniesienie odwołania od decyzji zmieniającej Wojewody [...] praktycznie zawsze byłby otwarty, w sytuacji gdyby urząd gminy (choć nie wynika to z żadnych przepisów prawa), decydowałby się, co pewien okres czasu, upubliczniać zawiadomienie informujące o wydaniu decyzji zmieniającej Wojewody [...]. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że nie można wiązać skutków procesowych doręczenia decyzji dotychczasowych właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych skutkami prawnymi tej decyzji, ze zdarzeniem polegającym na indywidualnym doręczeniu zawiadomienia o wydaniu decyzji. Indywidualne zawiadomienie o wydaniu decyzji nie jest bowiem formą publicznego zawiadomienia. W świetle powyższej argumentacji nie jest uzasadniony zarzut naruszania przez organ odwoławczy art. 134 k.p.a. Sąd orzekając w sprawie uwzględnił również wniosek Ministra o nieprzeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodu z dokumentów załączonych do niniejszej skargi ponieważ nie zostały poświadczone za zgodność z oryginałem w sposób przewidziany prawem przez pełnomocnika skarżącej. Jak zasadnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, stosownie do art. 48 § 3 p.p.s.a., zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Natomiast kopie załączonych do ww. skargi nie spełniają tych wymagań. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.