VII SA/Wa 1971/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2013 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego B.S. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...].06.2013 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3, art. 52 , art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 z późniejszymi zmianami) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267) nałożył na E. i J. W., obowiązek sporządzenie i przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...]: czterech egzemplarzy projektu budowlanego budynku inwentarskiego (gołębnika), znajdującego się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...]., oraz: - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek ten należało wykonać w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że postępowanie administracyjne w sprawie gołębnika wszczęto na wniosek I. J.L. z dnia 18.12.2012r. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 14 lutego 2013 roku ustalono, że na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...]w jej północno - wschodnim narożniku znajduje się parterowy budynek konstrukcji murowanej o wymiarze rzutu 3,50m. x 5,55m. Budynek posadowiony jest na betonowym fundamencie. Od strony północnej i wschodniej brak w nim otworów okiennych. Budynek posiada dach jednospadowy, kryty papą asfaltową. Wewnątrz wydzielone są dwa pomieszczenia, w których znajdują się m.in. gołębie i klatki dla gołębi. Budynek ma kratę stalową na dachu wysuniętą w stronę zachodnią na długość ok. 4,06m. Krata stalowa od strony zachodniej wsparta jest na słupkach stalowych zabetonowanych w fundamencie betonowym. Wypełnienie między słupkami stanowi siatka stalowa. Z oświadczenia J. W., wynikało, że przedmiotowy budynek został wybudowany w 2006 - 2007r., "bez żadnej dokumentacji" oraz, że pełni funkcję gołębnika. Organ powołał art. 3 pkt 6 - ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 z późniejszymi zmianami), zawierający definicję budowy, przez którą rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Natomiast roboty budowlane jest to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7). Zgodnie z art. 28 ust. 1 ww. ustawy roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa "wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500m2 powierzchni działki. W ocenie organu gołębnik nie może być kwalifikowany jako wiata, altana oraz przydomowa oranżeria, gdyż budynki te pełnią inną funkcję niż gołębnik. Natomiast co do możliwości zakwalifikowania gołębnika do kategorii budynków gospodarczych wskazał, że zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późniejszymi zmianami) przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Z przepisu tego wynika, że gołębnik nie może być traktowany jako budynek gospodarczy, gdyż nie spełnia ustawowych kryteriów do zaliczenia go do tego rodzaju budynków. Konsekwencją powyższego jest niemożność wybudowania gołębnika w oparciu o zgłoszenie do organu administracji architektoniczno - budowlanego na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Również analiza pozostałych przypadków wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego pozwala na stwierdzenie, że nie ma możliwości wybudowania gołębnika na podstawie zgłoszenia. Zatem budowa gołębnika wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Tezę tą potwierdza również orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym mowa jest o wydawaniu na inwestycje polegające na budowie gołębników decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2009r., sygn. akt II OSK 450/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2012r, sygn. akt II SA/Bk 307/12). Zgodnie z art. 48 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, może zostać zalegalizowany, jeżeli spełnione są łącznie warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 - Prawa budowlanego tj. zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno - budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W końcowej części postanowienia, organ pouczył adresata, iż na takie postanowienie nie służy prawo wniesienia zażalenia. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., po zapoznaniu się z zażaleniem J. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...].06.2013 r. - stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, niedopuszczalne jest wniesienie zażalenia na postanowienie PINB w [...]wydane na mocy na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 141 § 1 Kpa na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy stronie zażalenie tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Ustawodawca enumeratywnie, wymienił w ustawie Prawo budowlane przypadki, kiedy na postanowienie wydane w pierwszej instancji służy prawo złożenia zażalenia do organu II instancji. W innych przypadkach postanowienia wydane przez organ stopnia podstawowego są ostateczne, tzn. nie przysługuje na nie zażalenie. Mogą one być skarżone dopiero z decyzją merytorycznie rozstrzygającą sprawę. Postanowienie będące przedmiotem niniejszego postępowania zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust 3 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do treści tego przepisu: " 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 ". Przepis ten nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na wydane w jego trybie postanowienie o charakterze dowodowym. W zaskarżonym rozstrzygnięciu organ I instancji prawidłowo pouczył, że nie przysługuje na nie zażalenie. Postanowienie to ma bowiem charakter dowodowy i pozwoli na podjęcie stosownej decyzji przez organ I instancji. Dlatego organ stwierdził niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, tj. z powodu wyłączenia przez przepisy prawa możliwości jego zaskarżenia. J. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2013r. W jej uzasadnieniu wskazał, że w trakcie oględzin nie udało mu się odnaleźć dokumentów, jednak posiadał pozwolenie na budowę przedmiotowego gołębnika, gdyż było ono integralne z decyzją na pozwolenie na budowę domu i ogrodzenia. Wskazał, że gołębnik wybudował zgodnie z przepisami technicznymi, jest on zgodny z planem, wnosił o przeanalizowanie dokumentacji którą odnalazł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skargę należało oddalić. Zaskarżone postanowienie dotyczy stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Organ odwoławczy po zapoznaniu się z zażaleniem wniesionym przez skarżącego na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia[...]czerwca 2013r. wydane w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu na inwestora obowiązków uznał, iż zażalenie to jest niedopuszczalne. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż zastosowane przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane, nie dają podstaw do samoistnego zaskarżenia tego rodzaju postanowienia. W konsekwencji zasadne było zastosowanie art. 134 k.p.a. W ocenie Sądu, okoliczności sprawy jak i obowiązujące przepisy prawa w pełni uzasadniały podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie. Niedopuszczalność zażalenia, jak słusznie zwrócił uwagę na to organ odwoławczy, może wynikać m.in. z braku możliwości wniesienia środka zaskarżenia. Z niedopuszczalnością środka zaskarżenia w rozumieniu art. 134 k.p.a. mamy do czynienia m.in. w sytuacji, gdy przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia takiego środka na określony akt. Zatem, w sytuacji wniesienia zażalenia na postanowienie, na które zażalenie nie przysługuje, organ odwoławczy, w świetle art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., jest zobligowany do stwierdzenia w drodze postanowienia jego niedopuszczalności. Organ odwoławczy nie ma innej możliwości co do sposobu załatwienia sprawy. Zauważyć przy tym trzeba, iż stosownie do art. 141 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Powołana regulacja prawna ma - w ocenie Sądu - również odpowiednie zastosowanie do postanowień przewidzianych przepisami prawa budowlanego, gdyż w tym zakresie ustawa - Prawo budowlane nie zawiera odmiennego uregulowania. Oznacza to, że jeżeli ustawa - Prawo budowlane nie wskazuje środka zaskarżenia postanowienia (wydanego w oparciu o przepis tej ustawy), to na takie postanowienie zażalenie nie przysługuje. Zażalenie w niniejszej sprawie wniesione zostało na postanowienie wydane w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który przewiduje wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i nałożeniu obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie stosownych dokumentów, w razie spełnienia określonych tym przepisem przesłanek materialnoprawnych. Z treści tego przepisu, tj. całego art. 48 ustawy - Prawo budowlane nie wynika, aby na ww. postanowienie przysługiwało prawo wniesienia zażalenia. Omawiany przepis nie zawiera żadnej normy, która uprawniałaby adresata postanowienia wydanego na jego podstawie do wniesienia środka zaskarżenia. Nie można również możliwości wniesienia zażalenia na takie postanowienie doszukać się stosując odesłanie do innych przepisów ustawy, które taką możliwość przewidują. Zatem, w świetle art. 142 k.p.a., jak słusznie wskazał organ odwoławczy, postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane może być zaskarżone jedynie w odwołaniu od decyzji, która zostanie wydana w następstwie rozpatrzenia sprawy wybudowania gołębnika bez wymaganego prawem pozwolenia (por. wyrok NSA z 14 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1599/08). Trafnie organ odwoławczy stwierdził na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. niedopuszczalność zażalenia skarżącego na postanowienie organu I instancji. Nadto, mając na uwadze etap postępowania, na jakim wydawane jest postanowienie przewidziane w art. 48 oraz jego cel, stwierdzić należy, iż ma ono wyłącznie charakter incydentalny. Postanowienie to nie kończy bowiem postępowania w sprawie, nie rozstrzyga też sprawy co do istoty, a w takiej sytuacji przepisy Kodeksu również nie przewidują możliwości zaskarżenia tego rodzaju postanowienia. Konkludując, w okolicznościach sprawy należało przyjąć, iż zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada prawu, a zarzuty skargi dotyczące kontrolowanego postanowienia są nieuzasadnione, a nawet nieadekwatne do podjętego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.