VII SA/Wa 1988/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. L. i P. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...][...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej kpa) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: Prawo budowlane) po rozpatrzeniu zażalenia J. L. i P. L. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt sprawy wynika, że w dniu 26 czerwca 2008 r. wpłynęło pismo P. L. w sprawie rury wodociągowej i przyłączy położonych na działce [...] przy ul. [...]. Do pisma załączono korespondencję z Urzędem [...] Burmistrzem Dzielnicy [...] oraz Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji w [...] S. A. W dniu 22 lipca 2008 r. PINB [...] przeprowadził na ww. nieruchomości czynności kontrolne, w trakcie których ustalono, że na wysokości Osiedla "[...]" i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w likwidacji usytuowane są 2 skrzynki zasuw przyłączy. W dniu [...] maja 2009 r. PINB [...] wydał decyzję umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej sieci wodociągowej wybudowanej m. in. na terenie działki o nr ew. [...]z obrębu [...], w ulicy [...] w [...] , dawniej działka o nr [...]. W dniu 18 lutego 2013 r. P. i J. L. wnieśli do PINB [...] wniosek w sprawie dotyczącej budowy przyłącza wodociągowego na terenie dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...]. W dniu [...] lipca 2013 r. PINB [...] wydał postanowienie nr [...]odmawiające wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn. Po rozpoznaniu zażalenia na ww. postanowienie złożonego przez J. L. i P. L. [...]WINB wydał wskazane na wstępie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu powołał treść art. 61a § 1 kpa, podnosząc, że z ww. przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Organ zauważył, że samo złożenie wniosku nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Jak podniósł [...]WINB analiza akt sprawy wykazała, iż w sprawie wykonania całej sieci wodociągowej wybudowanej m. in. na terenie dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]było prowadzone postępowanie administracyjne, które zostało zakończone decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. Decyzja ta stwierdzała prawidłowość wykonania sieci wraz z przyłączami z zatwierdzoną dokumentacją oraz dokonaną inwentaryzacją geodezyjną oraz z naniesieniami na mapie geodezyjnej. Organ wskazał na poglądy utrwalone w orzecznictwie sądowo- administracyjnym, iż przepis art. 61a § 1 kpa stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej. [...]WINB stwierdził, że z dokumentów złożonych przez J. L. i P. L. nie wynika wystąpienie jakiejkolwiek zmiany w stanie faktycznym na przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie zauważył, że kwestie sporne wynikające z naruszenia praw własności, mieszczą się w relacjach cywilno-prawnych i mogą być rozstrzygane w oparciu o przepisy Kodeksu Cywilnego przed sądami powszechnymi. Skargę na powyższe postanowienie [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] złożyli J. L. i P. L.. Skarżący wskazali, że inwestycja w postaci sieci wodociągowej wraz z przyłączeniami została zrealizowana m. in. na dz. o nr. ewid. [...] obr. [...], stanowiącej prywatną własność skarżących. Na działce tej zostały wybudowane przyłącza wodociągowe do dwóch osiedli mieszkaniowych położonych przy ul. [...] w [...], podczas gdy Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" i Spółdzielnia Mieszkaniowa ul. [...] będące inwestorem nie wykazały prawa do dysponowania nieruchomością skarżących na cele budowlane. Skarżący wskazali, że żadna decyzja dotycząca pozwolenia na budowę ww. sieci wodociągowej nie została im doręczona -jako właścicielom nieruchomości ,na których wybudowano przyłącza wodociągowe. W ich ocenie zatem w dacie składania wniosków o pozwolenie na budowę projekt budowlany nie spełniał wymogu zawartego w art. 32 ust. 4 Prawa Budowlanego, gdyż inwestor nie wykazał prawa do dysponowania na cele budowlane wszystkimi nieruchomościami wchodzącymi w skład terenu inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej p.p.s.a. – tj. Dz. U. 2012r., poz. 270). Zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji naruszają przepisy prawa procesowego w postaci art. 61a § 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stanowił art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższy przepis dodany został ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) i obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2011 r. Wskazana nowelizacja pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Z treści art. 61a § 1 kpa wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 kpa jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak, na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por.: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. II SA/Ol 983/11, Lex nr 1094438). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że PINB [...] odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa ze względu na uprzednie wydanie decyzji z dnia [...] maja 2009 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej sieci wodociągowej wybudowanej m. in. na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...], w ulicy [...] w [...], dawniej działka o nr [...]. Organ powołał się zatem na stan powagi rzeczy osądzonej (rei iudicatae). W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych zostało przesądzone to, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Istnienie tożsamości sprawy zachodzi więc w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów (por. wyroki NSA z: 28 listopada 2000 r., I SA/Ka 1458/99, POP 6/01/168; 15 września 1999 r., I SA/Ka 120/98; wyrok WSA w Warszawie z 23 września 2005 r., III SA/Wa 1911/05; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2008 r., II SA/Sz 908/07, LEX nr 471565). Tymczasem - wbrew twierdzeniom organu - w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego nie dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii legalności budowy wodociągu i przyłączy wodociągowych na działce należącej do skarżących. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na charakter umorzenia postępowania administracyjnego, który jest stricte formalny i mający zastosowanie w przypadku bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia w sytuacji, gdy brak jest sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt kpa, a organ w świetle ustaleń faktycznych i prawnych stwierdza, że nie dysponuje materialnoprawnymi podstawami do wydania władczego rozstrzygnięcia merytorycznie załatwiającego sprawę. Trudno jest uznać, aby w sprawie objętej wnioskiem skarżących wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania, skoro tym przedmiotem jest ocena legalności realizacji inwestycji. Obowiązkiem organu było zatem prowadzić postępowanie i dokonać pełnej całościowej oceny czy zrealizowana inwestycja jest zgodna z prawem także pod względem ewentualnych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Postępowanie takie powinno co do zasady zakończyć się decyzją merytoryczną a nie umorzeniem postępowania. W tym miejscu należy wskazać, że możliwa jest sytuacja, w której organ, pomimo formalnego rozstrzygnięcia w postaci umorzenia postępowania administracyjnego, dokona jednak pełnej merytorycznej oceny w uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia, co może skutkować wystąpieniem stanu rei iudicatae, niemniej jednak taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Trudno bowiem za taką ocenę uznać kilka bardzo zdawkowych i lakonicznych zdań zawartych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2009 r. wskazujących na prawidłowy przebieg sieci wodociągowej. Należy również zwrócić uwagę na skutki pozostawienia w obrocie prawnym postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przy przyjęciu, że decyzja o umorzeniu postępowania z dnia [...] maja 2009 r. stanowi rozstrzygnięcie o legalności realizacji inwestycji. Może to spowodować uniemożliwienie skarżącym możliwości właściwej, pełnej weryfikacji legalności ww. inwestycji przez organy nadzoru budowlanego, podczas gdy z akt sprawy wynika, że część tej inwestycji została zrealizowana na działce należącej do skarżących bez wykazania prawa do dysponowania tą działką przez inwestora. Zgodzić się należy z organem, że co do zasady kwestie sporne wynikające z naruszenia praw własności powinny być rozstrzygane w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego przed sądami powszechnymi. Nie zmienia to jednak zupełnie faktu, że sprawa ta należy jednoznacznie do przedmiotu właściwości organów administracji publicznej. Gdyby bowiem postępowanie wykazało, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego to wówczas postępowanie powinno toczyć się przed organami nadzoru budowlanego. W sytuacji natomiast, gdyby inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mogłoby to stanowić podstawę do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Wreszcie skarżący podnoszą przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pakt 4 kpa. Nie ulega wątpliwości, że wszystkie wskazane sprawy należą do właściwości organów administracji publicznej, niezależnie od ewentualnego postępowania przed sądem powszechnym w przedmiocie ochrony posesoryjnej. Mając powyższe na uwadze, zasadnym jest uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego organu I instancji. Rozpoznając ponownie wniosek skarżących PINB [...] weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną i zobowiązany będzie wszcząć postępowanie administracyjne i prowadzić w celu dokonania pełnej weryfikacji legalności realizacji spornej inwestycji, zarówno pod kątem spełnienia warunków technicznych, jak i ewentualnych, istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 51 ust. 1 pakt 3 Prawa budowlanego. Postępowanie to powinno się zakończyć rozstrzygnięciem o charakterze merytorycznym w zależności od ustaleń dokonanych przez organ (z uwzględnieniem ewentualnej decyzji o braku podstaw do nałożenia obowiązków w trybie nadzoru budowlanego, gdyby stan faktyczny i prawny uzasadniał takie rozstrzygnięcie). W przypadku wystąpienia przesłanek do prowadzenia innego postępowania należącego do właściwości innego organu obowiązkiem PINB [...] będzie pouczenie o tej okoliczności wnioskodawców przy pełnym zastosowaniu zasady określonej w art. 8 i 9 kpa. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.