VII SA/Wa 1990/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. D. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...] na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane, (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawo budowlane, oraz art. 157 § 3 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zw. dalej k.p.a. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Inwestorem w przedmiotowej sprawie jest R. D., a z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpili I. i S. U. Tak więc żądanie przeprowadzenia postępowania w trybie art. 156 k.p.a. wniósł podmiot do tego nieuprawniony, co skutkuje odmową wszczęcia postępowania nieważnościowego z przyczyn podmiotowych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli I. i S. U. W odwołaniu podniesiono, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów Prawa budowlanego i k.p.a., a organy stopnia powiatowego i wojewódzkiego przez 5 lat nie były w stanie wyegzekwować od inwestorów wyeliminowania nieprawidłowości. Zdaniem odwołujących, są oni stroną w sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, decyzją z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podał, że dla prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. konieczne jest uprzednie ustalenie stron tego postępowania. Nie ma bowiem jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego, które można by zastosować automatycznie, w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego dotyczy tylko sytuacji gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana jest po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Natomiast w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r., udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku, wydana została w dacie, w której w obrocie prawnym nie funkcjonowało pozwolenie na budowę dotyczące przedmiotowej inwestycji, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 387/07, uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 930/06, oddalający skargę R. D. na decyzję GINB z dnia [...] lutego 2006 r., znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2000 r.,Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i R. D. pozwolenia na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego na posesji, usytuowanej przy ul. [...] w W. W dniu wydania pozwolenia na użytkowanie zatem, ostatecznym rozstrzygnięciem w sprawie była decyzja GINB z dnia [...] lutego 2006 r., stwierdzająca nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2000 r., co w konsekwencji oznacza, że w obrocie prawnym nie pozostawało pozwolenie nie budowę przedmiotowej inwestycji. Następnie po wyroku NSA wyrokiem z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1231/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję GINB z dnia [...] lutego 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2000 r., a GINB decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., znak [...] utrzymał ją w mocy. W ocenie GINB, dla określenia stron postępowania nieważnościowego zastosowanie znajdzie nie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, lecz art. 28 k.p.a. Zatem konieczne jest zbadanie, czy I. i S. U. posiadają przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym oraz przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego celem precyzyjnego określenia stron postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r., zezwalająca na użytkowanie budynku została wydana na podstawie prawomocnej decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...], co wynika z uzasadnienia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, a nie w oparciu o wcześniejszą decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2000 r., Nr [...], jak to wskazał GINB w uzasadnieniu swojej decyzji. Zdaniem skarżącego, pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji doprowadzi do sytuacji, w której organ stopnia wojewódzkiego, jako związany zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. wytycznymi GINB, niezależnie od faktów będzie musiał ponownie rozpoznać sprawę przy fałszywym założeniu, iż decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie została wydana przy braku decyzji zezwalającej na budowę. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że skoro w przedmiotowej sprawie, zaskarżone rozstrzygnięcie GINB dotyczy uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. odmawiającej wszczęcia, na wniosek I. i S. U., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, to nie wywiera ono bezpośredniego wpływu na sytuację prawną skarżącego R. D. Zatem skarżący nie posiada interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, a więc nie może wnieść prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów skargi GINB podał, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2001 r., zmieniająca decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie jest aktem w pełni autonomicznym i funkcjonuje w obrocie prawnym w powiązaniu z decyzją zmienioną. Na marginesie organ wskazał, że obecnie w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja GINB z dnia [...] lipca 2009 r., znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, gdyż przy jej rozpatrywaniu naruszono przepisy procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. Nie może stanowić takiej przesłanki konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu, z czym może się wiązać ewentualne przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy (art. 136 k.p.a.). Postępowanie przed organem odwoławczym obejmuje bowiem czynności zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy. W toku postępowania organ odwoławczy dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem I instancji. Przepisy art. 136 i 138 § 2 k.p.a. określają zachowanie się organu II instancji w sytuacji, gdy w wyniku oceny materiału dowodowego wyłonią się jego braki w znacznej części. Kodeks przewiduje dwie formy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji może przeprowadzić je we własnym zakresie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji. Wybór metody należy do organu odwoławczego. Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Decyzja kasacyjna nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które wyznaczone zostały treścią art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten do tych tylko sytuacji wyraźnie zawęża możliwość wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Organ II instancji oparł swoją decyzję na założeniu, że zgodnie z przytoczonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ograniczający krąg stron postępowania przy wydawaniu decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu do osoby inwestora, ma również zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a zatem niezbędne było uchylenie decyzji organu I instancji i ponowienie postępowania w sprawie nieważności tejże decyzji z udziałem innych stron. Inwestor w skardze zasadnie zwrócił przede wszystkim uwagę na to, że organ II instancji błędnie przyjął, że decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wydano jako skutek udzielenia pozwolenia na budowę decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2000 r., Nr [...]. Tymczasem pozwolenia na użytkowanie udzielono jako skutek decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu zamiennego, co wynika wprost z uzasadnienia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Zarzut ten jest zasadny, gdyż rzeczywiście z uzasadnienia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] sierpnia 2008 r. wynika, że jest ono skutkiem prawomocnej decyzji zatwierdzającej projekt zamienny z dnia [...] grudnia 2001 r. Już ta okoliczność, jako naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. jest wystarczająca dla uchylenia decyzji, gdyż oznacza, że sprawa była rozpoznawana na skutek błędnego ustalenia faktycznego, mającego istotne znaczenie w sprawie. Zauważyć też należy, że z treści tej ostatniej decyzji, znajdującej się w aktach sprawy wynika, że została ona wydana na wniosek inwestora w trybie art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego, który w dacie wydawania tej decyzji przewidywał konieczność wcześniejszego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, co również zasadnie podniesiono w czasie rozprawy przed Sądem. W tym stanie rzeczy całość argumentacji organu II instancji odnosząca się do sytuacji, kiedy budowa wykonywana była w warunkach samowoli wykonawczej, bez potwierdzenia, że taka okoliczność zaistniała w rozpoznawanej sprawie, nie mogły być podstawą do wydania decyzji uchylającej. Okoliczności powyższe zostały przeoczone przez organ II instancji, przez co nie uległy zbadaniu i wyjaśnieniu przed uchyleniem decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., chociaż stanowiły podstawową okoliczność przesądzającą o sposobie rozstrzygnięcia materialnoprawnego. Naruszony został zatem również art. 77 § 1 k.p.a., a skutku tego również art. 107 § 3 k.p.a., gdyż wadliwe ustalenia faktyczne, a także ich brak, nie mogą stanowić podstawy decyzji. Z tych względów nie można uznać, że w ustalonym przez organy stanie dowodowym kontrolowanej sprawy zaistniała przesłanka do przyjęcia, że decyzję organu I instancji należy uchylić, a postępowanie przeprowadzić ponownie z udziałem innych podmiotów. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.