VII SA/Wa 1996/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2007 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA/Wa 1996/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją wydaną dnia [...] listopada 1991r. na podstawie art. 36 ust. 1 w związku z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawa budowlanego – Prezydent Miasta w G. nakazał A. S. wstrzymanie robót budowlanych przy wznoszeniu budynku na działce przy ul. [...] w G. W uzasadnieniu organ podał, że inwestor prowadzi prace przy budowie domu mieszkalnego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 1983r., z tym, że budowa jest realizowana niezgodnie z projektem budowlanym, ponieważ budynek jest sytuowany ok. 3m od granicy sąsiedniej działki, a nie jak to przewiduje projekt w odległości 4,90m. Wobec tego organ zobowiązał inwestora – dla uzyskania pozwolenia na kontynuowanie robót – do przedstawienia projektu zamiennego, geodezyjnego pomiaru powykonawczego oraz zgody właściciela sąsiedniej działki. Inwestor nie wstrzymał robót budowlanych, nie wykonał nałożonych obowiązków, dlatego decyzją z dnia [...] października 1992r. wydaną na podstawie art. 36 ust. 3 w związku z art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. Prezydent G. nakazał przymusową rozbiórkę realizowanego budynku. Decyzja ta wskutek odwołania inwestora została decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993r. uchylona i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W dniu [...] stycznia 2001r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie w sprawie wybudowania przedmiotowego budynku mieszkalnego, z tym, że i ta decyzja została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2001r., a przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji organ odwoławczy podniósł, iż mimo że nieprawidłowości w realizacji inwestycji zostały stwierdzone już na etapie budowy fundamentów i wstrzymano roboty budowlane – nie podjęto żadnych czynności mających doprowadzić realizowany obiekt do stanu zgodności z prawem. W dniu [...] maja 2001r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją wydaną na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 kpa, po wszczęciu postępowania z urzędu stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta w G. z dnia [...] listopada 1991r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzja ta jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa obligującą do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Decyzja wydana na podstawie, art. 36 Prawa budowlanego z 1974r. winna, bowiem zawierać oprócz wstrzymania robót budowlanych zgodnie z ust. 1 art. 36, również dyspozycje wymienione w ust. 2 tego przepisu m.in. określenie czynności, zmian lub przeróbek, jakie należy wykonać w celu uzyskania decyzji zezwalającej na wznowienie robót. Kwestionowana decyzja wymienia czynności, jakie inwestor ma obowiązek podjąć, ale w uzasadnieniu a nie w sentencji. Stanowiło to zdaniem organu rażące naruszenie art. 36 Prawa budowlanego z 1974r. Odwołanie od tej decyzji wniosła D. S. zarzucając organowi naruszenie przy jej wydaniu przepisów procedury administracyjnej tj. art. 28 kpa, 107 § 3 kpa, a także naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i mylne zastosowanie. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2001r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta G. z dnia [...] listopada 1991r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż rzeczywiście obowiązki, jakie organ nałożył na inwestora zgodnie z treścią art. 36 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. oraz termin ich wykonania wskazano w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, lecz uchybienie to nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W dniu [...] września 2002r. A. S. złożył wniosek o zwolnienie go z obowiązku przedłożenia zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, co było warunkiem uzyskania zgody na kontynuowanie robót. Wyjaśnił, iż zgodę tę musiałby uzyskać od D. S., z którą ma złe kontakty sąsiedzkie. Pismo inwestora organ potraktował jako wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2001r. uchylającej decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia [...] maja 2001r., stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta G. z dnia [...] listopada 1991r. nakazującej wstrzymanie robót. Po przeprowadzeniu postępowania w trybie nieważności Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2003r. na podstawie art. 157 § 1 i 2 art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdził nieważność własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2001r. W uzasadnieniu organ podniósł, że po ponownej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznał, że będąca przedmiotem kontroli decyzja Prezydenta G. z dnia [...] listopada 1991r. jest w części obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 5 kpa, ponieważ nakłada na inwestora obowiązek niewykonalny, a co za tym idzie jego decyzja wydana dnia [...] sierpnia 2001r. rażąco narusza art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Po złożeniu przez D. S. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2004r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2003r. Wobec stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2001r., którą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] maja 2001r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta G. z dnia [...] listopada 1991r. – pozostało do rozpoznania odwołanie D. S. od wyżej opisanej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2004r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta G. z dnia [...] listopada 1991r. w części dotyczącej nakazania A. S. przedłożenia zgody właściciela sąsiedniej działki celem uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W uzasadnieniu organ podniósł, że decyzja organu pierwszej instancji przyjęła, iż kontrolowana decyzja z [...] listopada 1991r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 36 ust. 2 Prawa budowlanego z, 1974r. albowiem organ nie wskazał w sentencji decyzji czynności, jakie ma wykonać inwestor w celu uzyskania decyzji zezwalającej na wznowienie robót oraz nie określił terminu, w jakich mają one być spełnione. Zdaniem organu odwoławczego umieszczenie obowiązków nałożonych na inwestora i terminu ich wykonania, w uzasadnieniu decyzji stanowiło uchybienie art. 36 Prawa budowlanego z 1974r, lecz nie było jego rażącym naruszeniem. Nadto organ podniósł, że badana decyzja Prezydenta G. nakazuje inwestorowi przedłożyć zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości – przy ul. [...] – na wznowienie robót budowlanych, a ponieważ osobą tą jest D. S. – inicjatorka postępowania administracyjnego i osoba kwestionująca rozstrzygnięcie organu – decyzja w tej części jest niewykonalna i niewykonalność ta istniała już w dacie wydania decyzji i ma charakter trwały. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła D. S., wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego i jego arbitralną ocenę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2005 r. - sygn. akt VII SA/Wa 245/04: oddalił skargę D. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. uchylającą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] maja 2001 r. i stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta G. z dnia [...] listopada 1991 r. w części dotyczącej nakazania A. S. przedłożenia zgody właścicieli sąsiedniej działki celem uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podzielił pogląd zawarty w zaskarżonej decyzji, iż decyzja Prezydenta G. z dnia [...] listopada 1991 r. w sprawie wstrzymania robót budowlanych została wydana z naruszeniem art. 36 Prawa budowlanego z 1974 r., jednakże umieszczenie nałożonych na inwestora obowiązków i terminu ich wykonania w uzasadnieniu, a nie w sentencji decyzji, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nałożenie natomiast w tej decyzji obowiązku uzyskania zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na kontynuację robót budowlanych stanowiło przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Skoro D. S. była przeciwna wykonywanej inwestycji to prawidłowo organ odwoławczy uznał, iż warunek uzyskania jej zgody na wznowienie robót budowlanych jest obowiązkiem niewykonalnym a niewykonalność ta istniała w dacie wydania decyzji i ma charakter trwały. Oddalając skargę na decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta G. z dnia [...] listopada 1991 r. w części dotyczącej uzyskania zgody właścicielki sąsiedniej nieruchomości na wznowienie robót budowlanych, Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd organu odwoławczego, iż w tej części decyzja jest niewykonalna i ta niewykonalność ma charakter trwały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. S. W skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 5 kpa, poprzez przyjęcie, że uzyskanie zgody skarżącej jako właścicielki sąsiedniej nieruchomości na kontynuację robot budowlanych jest obowiązkiem niewykonalnym, co powoduje, iż decyzja w tej części staje się niewykonalna. W skardze podniesiono, iż trudności w wyegzekwowaniu wykonania decyzji, wynikające z negatywnego stanowiska jej adresatów lub innych osób, nie stanowią o niewykonalności decyzji. Ponadto brak zgody właścicielki sąsiedniej nieruchomości nie ma charakteru trwałego, gdyż skarżąca wyrażała zgodę na obecne usytuowanie budynku inwestora, jednakże nie bezwarunkowo. Z całą zaś pewnością w dniu wydawania kwestionowanej decyzji z dnia [...].11.1991 r. skarżąca i inwestor pozostawali w dobrosąsiedzkich stosunkach. Kwestia warunków prowadzenia budowy była wówczas przedmiotem ustaleń. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 września 2006 r. w sprawie o sygn. II OSK 1112/05 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że brak zgody właścicielki sąsiedniej działki na wznowienie robót budowlanych nie ma charakteru trwałego oraz , że przeszkoda taka prawdopodobnie nie istniała w dacie wydawania decyzji. Trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa zachodzi bowiem wówczas, gdy czynności składając się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności choćby nawet poważne w wyegzekwowaniu wykonania decyzji, wynikające z negatywnego stanowiska osób uczestniczących w postępowaniu, nie stanowią o niewykonalności decyzji (powołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1984 r., sygn. akt I SA 804/84, z dnia 13 lutego 1986 r., sygn. akt III SA 1146/85). Ponadto niewykonalność spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu musi istnieć już w dacie wydawania decyzji i być nieusuwalna przez cały czas. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie było podstaw do potwierdzenia kontrolowanym wyrokiem, prawidłowości decyzji stwierdzającej w części nieważność decyzji Prezydenta G. z dnia [..] listopada 1991r.- w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skargę D. S. należało uwzględnić. Przedmiotem ponownej oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w dniu [...] stycznia 2004r. po rozpatrzeniu odwołania skarżącej wniesionego od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] maja 2001r. – stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta G. z dnia [...] listopada 1991r., w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Weryfikując w postępowaniu odwoławczym decyzję wydaną w dniu [...] maja 2001r. przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ odwoławczy prawidłowo ocenił, iż, decyzja Prezydenta G. z dnia [...] listopada 1991r. w sprawie wstrzymania robót budowlanych została wydana z naruszeniem art. 36 Prawa budowlanego z 1974r. przy czym umieszczenie nałożonych na inwestora obowiązków i terminu ich wykonania w uzasadnieniu – a nie w sentencji decyzji nie stanowi rażącego naruszenia prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 i nie mogło być samodzielną podstawą stwierdzenia nieważności. Jednocześnie w wyżej opisanej decyzji z dnia [...] listopada 1991r. Prezydent G. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia – dla uzyskania pozwolenia na kontynuację robót budowlanych – zgody właściciela sąsiedniej posesji przy ul. [...]. Zdaniem Sądu przy ocenie tej okoliczności Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wziął pod uwagę, że warunki określone w tej decyzji i obowiązki nakładane na inwestora nie mogły być dowolne, a powinny zmierzać do doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Wstrzymanie bowiem robót budowlanych na podstawie art. 36 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane mogło nastąpić wówczas, gdy organ orzekający przewidywał możliwość dalszego ich kontynuowania, po spełnieniu warunków określonych w decyzji. Obowiązujące ówcześnie przepisy nie wymagały zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na posadowienie budynku w odległości 3 metrów od granicy, jeśli w ścianie zwróconej w stronę granicy nie było otworów okiennych ani drzwiowych . Ponadto z kwestionowanej decyzji nie wynika czego miałaby dotyczyć zgoda właściciela działki sąsiedniej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że to do oceny organu prowadzącego postępowanie należała ocena czy budynek może być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, w tym normami techniczno- budowlanymi, czy też nie. Poza tym przy ocenie przedmiotowej decyzji w trybie nieważności, trzeba było mieć na względzie to, że decyzja Prezydenta Miasta w G. z dnia [...] listopada 1991r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych nie powodowała skutku w postaci legalizacji odstępstw od pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 1983r., a jedynie zmierzała do takiej legalizacji. W tym kontekście, żądanie uzyskania zgody od właścicielki działki sąsiedniej było tym bardziej pozbawione podstaw prawnych. Wskazane wyżej okoliczności (jakkolwiek nie rozważone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego) powodują, że decyzja Prezydenta Miasta w G. z dnia [...] listopada 1991r. w części nakazującej obowiązek uzyskania zgody właścicielki sąsiedniej nieruchomości rażąco naruszała prawo, ale w rozumieniu, art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Niewątpliwie nałożenie takiego obowiązku i żądanie zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości było pozbawione podstawy prawnej. Z tych wszystkich względów uznając, że zaskarżona decyzja wydana została po wadliwie dokonanej ocenie przesłanki nieważnościowej - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 152 wskazanej ustawy orzekł jak w pkt. II wyroku.