VII SA/Wa 2002/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J W na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem znak: [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku J W (dalej jako "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...]; odmawiającym wszczęcia na wniosek J W postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] odmawiające wszczęcia na wniosek J W i W K postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r., znak: [...], uchylającego postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak: [...] wstrzymujące z urzędu wykonanie decyzji Starosty [...]z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A H pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego, zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr [...] we wsi [...], gm. [...]i umarzającego postępowanie pierwszej instancji w ww. zakresie. Wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...]złożyła J W. Po rozpatrzeniu wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., znak [...] odmówił wszczęcia postępowania w ww. spawie uznając, że postanowienie organu z dnia [...] lutego 2010 r. znak [...] było już przedmiotem kontroli w trybie stwierdzenia nieważności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła J W wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżąca wskazała, że obowiązkiem organu jest wyeliminowanie postanowienia z obrotu prawnego, bowiem został rażąco naruszony przepis art. 152 § 1 k.p.a. w pierwszym postanowieniu organu w przedmiotowej sprawie tj. postanowieniu z [...] października 2007 r. znak [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie uznając, że brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia odmiennego, niż zawarte w kwestionowanym postanowieniu z dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że skarżąca żąda stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...] w stosunku do którego postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...], utrzymanym w mocy własnym postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], odmówiono stwierdzenia nieważności na wniosek J W i W K. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że postanowienie z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...] było już przedmiotem kontroli w trybie stwierdzenia nieważności. Zdaniem organu wszczęcie postępowania w omawianej sprawie i wydanie ponownego rozstrzygnięcia skutkowałoby obarczeniem go wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego zarzuty podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mają wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem w postępowaniu nieważnościowym organ ma obowiązek z urzędu zbadać kompleksowo, czy kontrolowane rozstrzygniecie nie jest obarczone którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy jednocześnie wskazał, że zgodnie z art. 16 k.p.a. wyrażającym zasadę trwałości decyzji administracyjnych, ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej powoduje, że sprawa ta nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Naruszenie tej reguły przez ponowne jej rozpoznanie i rozstrzygnięcie pociąga za sobą sankcję nieważności. W związku z powyższym wszczęcie postępowania w omawianej sprawie i wydanie ponownego rozstrzygnięcia skutkowałoby obarczeniem go wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie złożyła J W. Skarżąca zarzuciła postanowieniu: - naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wyroku NSA z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt 1133/12, który uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] listopada 2010 r. oraz z dnia [...] września 2010 r. - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 170 p.p.s.a. poprzez bezpodstawną odmowę przymiotu strony W K i J W - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. wobec nie odniesienia się do wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, a tym samym nastąpiło naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, 7, 8, 12 k.p.a. - naruszenie art. 77 § 1 i 4, art. 80 k.p.a. wobec niezebrania wszystkich dowodów do tej sprawy, a tym samym nierozpoznania całego materiału dowodowego w przedmiocie oceny interesu prawnego J W i niezauważenia, że kwestia ta była przedmiotem oceny NSA oraz tego, że ojciec W K uznany został za stronę postępowania w pozwoleniu na budowę przez Starostę [...] , którego następcą prawnym jest córka W K. W uzasadnieniu skargi J W wskazała, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wykorzystując fakt pozostawania przez pewien okres w obrocie prawnym decyzji Starosty [...]z dnia [...] sierpnia 2006 r. postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. znak [...] po raz drugi uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę, opierając się na decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., mimo posiadania wiedzy, ze decyzja ta została wydana przez organ niewłaściwy. Zdaniem skarżącej z uwagi na fakt, że postanowienie organu z dnia [...] października 2007 r. znak [...] utraciło oparcie na decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. bowiem stwierdzanie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. oznacza stan prawny taki, jakby jej wcale nie było, zatem obowiązkiem organu jest stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] października 2010 r. W ocenie skarżącej postanowienie organu z dnia [...] października 2007 r. jest nieważne z mocy prawa, ponieważ został rażąco naruszony art. 152 § 1 k.p.a. Skarżąca wskazała ponadto, że błędem organu jest twierdzenie, że skarżone postanowienie jest objęte art. 16 k.p.a., kiedy to powyższy przepis dotyczy tylko decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już poddana kontroli organu w trybie stwierdzenia nieważności. W niniejszej sprawie skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...] utrzymującego w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] odmawiające wszczęcia na wniosek J W i W K postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r., znak: [...], uchylającego postanowienie Wojewody [...]v z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak: [...] wstrzymujące z urzędu wykonanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A H pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego, zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr [...] we wsi [...], gm. [...]i umarzającego postępowanie pierwszej instancji w ww. zakresie. Kluczowe dla oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego było ustalenie, że wyżej wymienione postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010r. było już przedmiotem postępowania nadzorczego w wyniku , którego postanowieniem z dnia [...] maja 2010r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2010r., a następnie po rozpatrzeniu wniosku na podstawie art. 127 § 3 kpa, postanowieniem z [...] lipca 2010r. utrzymał w mocy swoje rozstrzygniecie w postępowaniu nieważnościowym. Okoliczność ta, jak niewadliwie uznał organ, przesądza o niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2010 r. z przyczyn przedmiotowych bowiem żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy postanowienia, które było już przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym-nieważnościowym. Wydanie bowiem decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją administracyjną stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa ( vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11.10.2011r. II Bk 303/11). Wskazać należy, że stwierdzenie czy konkretna sprawa administracyjna została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną( postanowieniem) należy ustalić, czy występuje tożsamość sprawy zdeterminowana przez elementy podmiotowe i przedmiotowe sprawy oraz podstawę prawną uprzedniego rozstrzygnięcia. Tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają elementy decydujące o tożsamości skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów tego stosunku, identyczność przedmiotu stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej (por. T. Woś W: T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wyd. Lexis Nexis Warszawa 2009 str. 567 oraz wyroki: NSA z 27 kwietnia 2010 r. sygn. II GSK 1005/08, wyrok NSA z 3 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 864/10). Nie budzi wątpliwości, że postanowienie z dnia [...] lipca 2010r. odnosi się do tej samej osoby, w obydwu przypadkach występuje tożsamość przedmiotu, stan prawny w zakresie przesłanek o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa jest identyczny, jak również nie uległy zmianie okoliczności o charakterze prawotwórczym, które wziął pod uwagę organ wydając w dniu [...] lipca 2010r.postanowienie. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem zbadanie czy dana decyzja administracyjna/ postanowienie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, mając na uwadze stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydawania kontrolowanej decyzji/ postanowienia. Bez wyeliminowania postanowienia o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia w nadzwyczajnym trybie, nie jest możliwe prowadzenie postępowania w tej samej sprawie, bowiem podważałoby to trwałość postanowienia, wynikającą z art. 126 k.p.a. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż prawidłowo organ odmówił ponownego wszczęcia postępowania w tym samym przedmiocie ( vide wyroki NSA z dnia 3.08.2010r. I OSK 864/10 oraz z dnia 3.04.2012r. II OSK 87/11). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy podkreślić, iż przedmiotem kontroli Sądu nie było ani postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010r, ani postanowienie tego samego organu z dnia [...] lipca 2010r. a tych właśnie rozstrzygnięć zostały one de facto skierowane. Tymczasem w sprawie administracyjnej, zakończonej postanowieniem odmawiającym wszczęcia postępowania o unieważnienie ostatecznej decyzji administracyjnej, badaniu podlegają jedynie przesłanki wszczęcia takiego postępowania, nie zaś określone w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki unieważnienia decyzji/ postanowienia ( vide wyrok NSA z 18.04.2012r., II GKS 347/11). Podnoszone zarzuty naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wyroku NSA z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt 1133/12 oraz wadliwe przyjęcie barku przymiotu strony skarżącej są zarzutami chybionymi , bowiem odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2010r. Nastąpiła, jak to zostało wykazane powyżej, z przyczyn przedmiotowych a nie podmiotowych. Z tych względów, uznając zarzuty skargi za bezzasadne Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 p.p.s.a skargę oddalono.