VII SA/Wa 2003/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi D. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej ustawa, po rozpatrzeniu odwołania D. F. i P. B. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2012 r. ([...]), nakazującą D. F. i P. B. rozbiórkę budynku gospodarczego realizowanego samowolnie na działkach nr ew. [...] i [...] przy ulicy [...] w [...]. Organ wskazał, że podczas oględzin w dniu [...] grudnia 2011 r. ustalono, iż inwestorzy samowolnie realizują budynek gospodarczy na starym fundamencie kotłowni. P. B. oświadczył, iż budynek przeznaczony jest na skład i opał, a podczas oględzin [...] stycznia 2012 r., że przeznaczony jest na cele gospodarcze. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdował art. 48 ustawy. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu wdrożenie procedury legalizacyjnej możliwe jest dla obiektu zgodnego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Okoliczność ta jednak w tej sprawie nie zachodzi, gdyż powierzchnia biologicznie czynna na działkach nr ew. [...] i [...] wynosi 62%, a plan miejscowy, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2007 r., dalej plan, dopuszcza udział powierzchni biologicznie czynnej na ww. działkach na poziomie 70%. Organ dodał, iż niespełnienie choćby jednej z przesłanek z art. 48 ust. 2 ustawy zamyka drogę do legalizacji obiektu. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że naruszenie przepisów planu zostało dokładnie wyjaśnione w niniejszej decyzji oraz przez organ I instancji Dodał, że bez znaczenia jest, czy chodzi o odbudowę budynku na starych fundamentach, czy też nową budowę obiektu, bowiem w obu sytuacjach wymagane jest pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Bez znaczenia jest okoliczność, że budynek jest realizowany na starych fundamentach budynku, który zdaniem skarżących był wybudowany legalnie. Organ podkreślił, iż z pisma Urzędu Gminy [...] z dnia [...] maja 2012 r. wynika, że w jego zasobach za lata 1970-1971 nie ma pozwolenia na budowę kotłowni. Inwestor także nie przedstawił takiego dokumentu,a załączone do akt opisy techniczne choć sporządzone przez projektanta, jednak nie posiadają pieczęci urzędowych, świadczących o ich akceptacji przez właściwy organ. Ponadto, zarzut dokonania wadliwej wykładni planu poprzez przyjęcie, iż zapis dotyczący ograniczenia liczby lokalizowanych obiektów obejmuje także odbudowę tych obiektów, jest błędny. Odbudowa budynku na starych fundamentach jest bowiem budową nowego obiektu, wymagającą pozwolenia na budowę. Odnośnie naruszenia przez organ I instancji art. 7 i 77 kpa w zakresie nieustalenia funkcji obiektu, organ podkreślił, iż podczas oględzin [...] grudnia 2011 r. P. B. oświadczył, że ma on służyć jako skład opału. Skargę na powyższą decyzję złożyła D. F. zarzucając naruszenie: - art. 48 ust. 1 i 2 ustawy poprzez orzeczenie rozbiórki pomimo, że obiekt nie narusza ustaleń planu oraz - art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron na okoliczność uzyskania w przeszłości pozwolenia na budowę obiektu oraz przeznaczenia obiektu, pomimo że w odwołaniu zawarto taki wniosek; niezbadanie wszechstronne stanu faktycznego sprawy tj. zaniechanie ustalenia, że realizowana jest odbudowa, a nie budowa, bezpodstawne uznanie, że prowadzone roboty zmieniają powierzchnię biologicznie czynną, bezpodstawne przyjęcie, że obiekt budowlany miał być składem lub magazynem, bezprawne orzeczenie nakazu rozbiórki także wobec dawnych fundamentów i piwnic, na których strona zrealizowała odbudowę; - błędną wykładnię planu, poprzez przyjęcie, iż ograniczenie liczby obiektów budowlanych na działkach budowlanych obejmuje także ich odbudowę (na istniejących fundamentach i piwnicach - jak w tej sprawie), a nie budowę obiektów nowych, Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zdaniem skarżącej zaskarżone orzeczenie jest niesłuszne, gdyż nakazuje rozbiórkę obiektu w sytuacji, gdy możliwa była legalizacja. Obiekt realizowany jest na fundamentach dawnej kotłowni i mnożarki. Faktu tego jednak nie zbadano, a środki dowodowe pozostały niewyczerpane. Nadto z już dokonanych ustaleń organ nie wyciągnął trafnych wniosków, gdyż w sprawie nie chodzi o budowę, lecz odbudowę obiektu. Wprawdzie także odbudowa wymaga pozwolenia na budowę, jednak fakt, iż następuje ona na fundamentach istniejącego budynku_wymagał uwzględnienia. Nakaz odnosi się także do dawnych fundamentów i piwnic obiektów wykonanych legalnie, nie można więc orzec ich rozbiórki. Pozwolenie na budowę wydane było w latach 1970-1971, lecz strona nie zachowała tego dokumentu. Informacje uzyskane od Urzędu Gminy [...] o braku w rejestrach pozwolenia na budowę "kotłowni" nie były wystarczające. Należało bowiem ustalić,czy w ogóle wydano pozwolenie na budowę na tym obszarze. Obiekt mógł być nazwany nie kotłownią, ale np. mnożarką, budynkiem gospodarczym, spalarnią, magazynem. Organ nie przeprowadził ustaleń w Urzędzie Gminy w [...] i nie przesłuchał D. F. Dawna budowa była finansowana z kredytu udzielonego przez [...] w [...], a wymogiem banku było, aby inwestycja realizowana była leganie. Zdaniem skarżącej przy odbudowie nie dokonuje się lokalizacji nowego obiektu, lecz odtwarza dawny, zwłaszcza na dawnych fundamentach i podpiwniczeniu. Odbudowa w tych warunkach nie zmienia powierzchni biologicznie czynnej. Stan przed rozpoczęciem odbudowy powstał zgodnie z prawem, nie może być nie tylko objęty rozbiórką, ale i rozważaniami co do zgodności z planem. Ten kto w przeszłości fundamenty, piwnicę i mury wykonał, korzysta z ochrony praw nabytych co do możliwości zachowania tych elementów. W konsekwencji, odbudowa nie narusza planu w zakresie wymogów dot. powierzchni biologicznie czynnej. Ponadto skarżąca zarzuciła, że nie określono, których elementów budynku rozbiórka dotyczy, a nie można ich było określić, gdyż brakuje materiału dowodowego i ustaleń co do stanu, który był punktem wyjścia trwającej rozbudowy. W związku z powyższym odbudowa nie narusza postanowień planu również co do liczby obiektów "lokalizowanych" na jednej działce budowlanej. W tym względzie zasadnicze znaczenie ma użyte w skarżonej decyzji i w planie pojęcie "lokalizowania" obiektu budowlanego. Odwołując się do słownikowego znaczenia ww.pojęcia, skarżąca wskazała,że polega ono na "wyznaczaniu i określaniu miejsca czegoś" (Słownik Języka Polskiego, PWN, W-wa 1979, Tom II, s. 51). W tym znaczeniu nie sposób mówić, by odbudowywanie na zachowanych fundamentach, piwnicach i murach wiązało się z lokalizowaniem, a więc wyznaczaniem położenia obiektu budowlanego. Wyznaczenie jego położenia miało miejsce wcześniej i odbyło się w sposób legalny. Obecnie zaś chodzi o odbudowę tego obiektu. O wyznaczaniu położenia obiektu budowlanego można mówić w razie jego budowy. Miejsce odbudowy jest zaś zdeterminowane położeniem odbudowywanego obiektu. Realia sprawy, a więc istnienie fundamentów i piwnic, na których realizowana jest odbudowa, powodują, że nie ma mowy o "lokalizowaniu" obiektu w rozumieniu planu. Ponadto skarżąca zarzuciła, że ustalenie charakteru przeznaczenia powstającego obiektu musi być bezsporne, tymczasem takie nie jest, nawet gdyby miało się opierać na oświadczeniu stron. Uzasadnienie decyzji nie zawiera analizy charakteru obiektu. Brak opisu indywidualnych cech obiektu i przyrównania ich do cech magazynów i składów. Można uznać, że magazynami i składami są pomieszczenia i budynki, które służą wyłącznie składowaniu i magazynowaniu. Pewne cechy takich obiektów określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tymczasem organ nie wykazał żadnych cech przedmiotowego obiektu, które miałyby przesądzać o uznaniu go za skład lub magazyn. Skarżąca podniosła, iż zaprzeczyła w odwołaniu, aby ów obiekt miał być składem lub magazynem i wniosła o jej przesłuchanie - którego to wniosku organ odwoławczy się nawet nie odniósł. Natomiast obiekt służyć będzie - jak dawniej - m.in. jednemu z procesów produkcji płodów rolnych. Organ nie wykazał, aby ww. obiekt był obiektem "usługowym" w rozumieniu planu. Pewne jest, że obiekt nie będzie się wiązał z uciążliwą działalnością. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Takich wad Sąd nie dopatrzył się w rozpatrywanej sprawie. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2012 r. ([...]), nakazującą, w trybie art. 48 ust. 1 ustawy rozbiórkę budynku gospodarczego realizowanego samowolnie na działkach nr ew. [...] i [...] przy ulicy [...] w [...]. Materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowił art. 48 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W myśl art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy postępowanie legalizacyjne może zostać zainicjowane jedynie wówczas, gdy budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Możliwość legalizacji dotyczy zatem - co do zasady - tylko takich obiektów, przy budowie których inwestor uzyskałby pozwolenie na budowę, gdyby o nie wystąpił przed rozpoczęciem robót budowlanych i spełnił wymogi formalne. Warunkiem wszczęcia postępowania legalizacyjnego jest więc wstępne stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego przesłanek umożliwiających legalizację obiektu, w tym przede wszystkim przesłanki zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dodać przy tym trzeba, że decyzje podejmowane na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego mają charakter wiązany, co oznacza, że - w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej i braku możliwości jej legalizacji - organ jest nie tylko uprawniony lecz zobligowany do wydania nakazu rozbiórki (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1999 r. IV SA 69/97, LEX nr 46680). Jak wynika z akt sprawy wykonywane na działkach nr ew. [...] i [...] roboty budowlane dotyczyły budynku gospodarczego o wymiarach 6m x 9m (pow. 54m 2). Nie mogło być zatem kwestionowane, że na wzniesienie takiego obiektu inwestorzy - stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy - winni uzyskać pozwolenie na budowę. Wobec stwierdzenia samowoli budowlanej prawidłowo organy nadzoru podjęły czynności sprawdzające w celu ustalenia, czy możliwa jest legalizacja budynku. Zasadnie ustalono w postępowaniu odwoławczym, że realizowana inwestycja narusza przepisy obowiązującego planu miejscowego. Zgodnie bowiem z Uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2007r.nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zachodniej części wsi [...] ([...]), dalej plan, działki inwestycyjne położone są na terenie oznaczonym symbolem [...]. Zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 2 (Rozdział I - Ustalenia szczegółowe) nakaz udziału powierzchni biologicznie czynnej na działkach przewidzianych pod inwestycje wynosi minimum 70%. Sporny obiekt budowlany powstaje natomiast na dwóch ww. działkach, których powierzchnia biologicznie czynna łącznie wynosi 62 %. Wprawdzie na działkach inwestycyjnych położone są dwie szklarnie, jednak - jak wskazuje ustawodawca miejscowy w § 2 pkt 14 planu - przez powierzchnię biologicznie czynną należy rozumieć: część działki budowlanej, na gruncie rodzimym, która pozostaje niezabudowana powierzchniowo lub kubaturowo w głąb gruntu, na nim oraz nad nim: nie stanowiącą nawierzchni dojazdów i dojść pieszych, pokrytą trwałą roślinnością lub użytkowaną rolniczo. Powierzchnią biologicznie czynną są tereny zieleni towarzyszące zabudowie, w tym zadrzewienia, zakrzewienia, trawniki, powierzchniowe zbiorniki wodne, uprawy rolne. W szczególności za powierzchnię biologicznie czynną nie uznaje się: zieleni projektowanej na dachach budynków oraz budowli naziemnych i podziemnych, nawierzchni żwirowych, grysowych i ażurowych. W związku z powyższym brak spełnienia już tej jednej przesłanki stanowił - jak słusznie wskazał organ odwoławczy - przeszkodę do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. W konsekwencji bez wpływu na wynik sprawy pozostawała argumentacja skargi odnośnie przeznaczenia budynku na skład i opał, czy też na cele gospodarcze w związku z zapisami planu w zakresie możliwości sytuowania obiektów budowlanych określonego rodzaju na tym terenie. Jako chybione należało ocenić również stanowisko, że realizacja budynku na starych fundamentach uprzednio istniejącego w tym miejscu obiektu, jest odbudową i jako taka nie prowadzi do ponownego lokalizowania obiektu w rozumieniu planu. Wskazać w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy, budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego. Ustawa nie definiuje wprawdzie pojęcia "odbudowa", nie mniej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przez odbudowę rozumie się wykonywanie faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 sierpnia 2010 r" II SA/Bd 669/10; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2001 r., II SA/Lu 892/00; wyrok NSA z dnia 29 marca 2001 r., SA/Bk 852/00; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 czerwca 2010 r., II SA/Sz 283/10). W konsekwencji możliwość legalizacji takiej inwestycji, winna być badana co do jej zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu stosownie do art. 48 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy. Zasadnie wprawdzie wskazuje się w skardze, że rozbiórce winna podlegać jedynie ta część obiektu, która powstała samowolnie, jednak skarżąca nie wykazała, że fundamenty i piwnice powstały legalnie, jak również czynności podjęte przez organ nie wyjaśniły tej kwestii. Do akt złożono jedynie kopie rysunków podpisane przez projektanta, jednak nieopatrzone pieczęciami właściwego organu architektoniczno - budowlanego. Nie wiadomo zatem czy stanowiły one załącznik do decyzji udzielającej pozwolenia budowlanego. Organ odwoławczy w celu wyjaśnienia powyższej kwestii postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012r. - w trybie art. 136 kpa - zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie postępowania uzupełniającego.Urząd Gminy [...] w dniu [...] maja 2012r. udzielił odpowiedzi, że w archiwach pozwolenia na budowę kotłowni i mnożarki udzielonego D. F., jak i P. B. nie odnaleziono. Zaznaczyć przy tym trzeba, że organ wskazał dane niezbędne do identyfikacji pozwolenia na budowę w oparciu o informacje udzielone przez samą skarżącą, jako współinwestora, która jednoznacznie wskazała zarówno przedmiot (kotłownia i mnożarka), okres w jakim zdaniem skarżącej udzielono pozwolenia na budowę obiekty po którym pozostały fundamenty (lata 1970- 1971) oraz Urząd Gminy w [...], jako podmiot który wydał decyzję. W związku z powyższym trudno zgodzić się z zarzutem skargi, że organ winien poszukiwać decyzji dotyczącej budynku o innej nazwie, czy też wydanej przez inny organ niż ten wskazany przez współinwestora. Podobnie należało ocenić zarzut skargi dotyczący braku wezwania przez organ [...] w [...] do przekazania uwierzytelnionych kopii dokumentów związanych z udzieleniem D. F .w latach 1970-71 kredytu na budowę kotłowni i mnożarki na ww. nieruchomości, w szczególności dokumentów świadczących o tym, że pozwolenie takie było wydane. Wniosek w tym przedmiocie został bowiem złożony dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie wskazuje się, że strona nie może czuć się zwolniona od współdziałania z organem w realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego zwłaszcza, gdy organowi nie udało się uzyskać dokumentów potwierdzających twierdzenia strony i uzasadniających zgłoszone żądanie (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2011r., II OSK 1700/10, LEX nr 1132113). Zauważyć przy tym trzeba, że powyższa dokumentacja nie została złożona w postępowaniu sądowym,pomimo że skarżąca miała możliwość osobiście zwrócić się do [...] o jej wydanie żądanej. Z podanych przyczyn nie można było również podzielić zarzutów o naruszeniu wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.