VII SA/Wa 2007/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2011 r. sprawy ze skargi H. W. o wymierzenie organowi grzywny wymierza organowi - Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. grzywnę w wysokości 10.000 zł (dziesięć tysięcy złotych) w związku z bezczynnością tego organu po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 2427/06. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2427/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] stycznia 2004 r. odmawiającą H. W. wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] r. zezwalającą G. P. na użytkowanie zakładu konfekcyjno-dziewiarskiego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] obr. [...], położonej przy [...] w K. oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku H. W., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2007 r., odmówił wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej wybudowanego zakładu konfekcyjno-dziewiarskiego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] obr. [...], położonej przy ul. [...] w K. zakończonej ostateczną decyzją zezwalającą na użytkowanie budynku. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. decyzję PINB w W. z dnia [...] sierpnia 2007r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temuż organowi. Wyrokiem z dnia 19 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 259/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dnia [...] .09.2008r. H. W. skierował do PINB w W. pismo wzywające do usunięcia naruszenia prawa poprzez niewydanie decyzji po wyroku WSA. Dnia [...].10.2008r. skarżący złożył do WSA, za pośrednictwem PINB w W., skargę o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 153, poz. 1270 zew zm. dalej P.p.s.a). Ponieważ skarga ta nie została przekazana sądowi przez organ, dnia [...] listopada 2008 r. H. W. złożył wniosek o wymierzenie PINB grzywny za nieprzekazanie do Sądu skargi z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie wznowienia postępowania. Skarżący dołączył do wniosku kopię skargi z dnia [...] października 2008 r. o wymierzenie organowi grzywny oraz wezwanie organu z dnia [...] września 2008 r. do załatwienia sprawy dotyczącej rozpatrzenia żądania skarżącego. Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SO/Wa 24/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. grzywnę w wysokości 3.000,00 złotych za nieprzekazanie przez organ do Sądu odpowiedzi na skargę oraz odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2008 r. o wymierzeniu organowi grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt II OZ 910/09, oddalił zażalenie. W następstwie dalszej korespondencji skarżącego kolejne jego pismo zostało potraktowane jako wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi z dnia [...] .10.2008r. Postanowieniem z dnia 4.01.2010r. WSA w sprawie VII SO/Wa 49/09 oddalił wniosek o wymierzenie grzywny. Postanowieniem z dnia 24.03.2010r. w sprawie II OZ 225/10 NSA uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie sądowe wywołane wnioskiem H. W. z dnia [...] .11.2008r. o wymierzenie grzywny. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA m.in. wskazał, że wniosek H. W. z dnia [...].11.2008r. o wymierzenie grzywny został już rozstrzygnięty postanowieniem Sądu z dnia 28 stycznia 2009r. Nadto wskazał, że z akt wynika, iż organ przekazał oryginał skargi z dnia [...] października 2008r. oraz akta administracyjne. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VII WSA w Warszawie z dnia 6 września 2010 r. postanowiono o wyłączeniu pisma H. W. z dnia [...] października 2008 r. z akt sprawy VII SO/Wa 49/09. Brak jest informacji ażeby zarządzenie to zostało wykonane, jednakże skarga z dnia [...] .10.2008r. została zarejestrowana pod sygnaturą VII SA/Wa 1881/08 a następnie zarządzeniem z dnia 5.01.2009r. została zakreślona w repertorium "SA". W związku z pismami skarżącego, w których domagał się rozpoznania skargi z dnia [...] października 2008 r., zarządzeniem z dnia 22 czerwca 2010 r. wezwano skarżącego do jednoznacznego określenia czy pismo stanowi skargę na bezczynność organu czy też jest skargą na niewykonanie wyroku w sprawie VII SA/Wa 2427/06. W odpowiedzi na powyższe w dniu [...] lipca 2010 r. do Sądu wpłynęło pismo skarżącego, które zakwalifikowano jako skargę H. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.. Sprawa zostało-zarejestrowana pod sygn. akt SAB/Wa 98/11. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. w wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 9 listopada 2010 r., nr 576/10 PINB w W. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie art. 55 § 2 P.p.s.a. skargi H. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia 23 lutego 2011 r. umorzył postępowanie sądowe. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej postanowieniem z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1111/11 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA nie ustalił w sposób prawidłowy przedmiotu sprawy. W ocenie Sądu II instancji w pierwszej kolejności ustalenia wymagało, czy doszło do zarejestrowania skargi, której dotyczy pismo z dnia [...] października 2008 r. i ewentualnego jej rozpoznania. Podkreślono, że z twierdzeń skarżącego podtrzymanych w skardze kasacyjnej wynika, że sprawa ze skargi opartej na art. 154 § 1 P.p.s.a zawarta w piśmie z dnia [...] października 2008 r. do tej pory nie została rozpoznana. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że brak jest jakichkolwiek przesłanek umożliwiających utożsamianie skargi na bezczynność, do rozpoznania której odnosi się przepis art. 149 P.p.s.a, ze skargą dotyczącą bezczynności organu po wydaniu wyroku przez sąd administracyjny, opartej na art. 154 § 1 P.p.s.a. Są to dwie odrębne instytucje procesowe, co znalazło między innymi odzwierciedlenie w regulacji art. 154 § 3 P.p.s.a. Skarżący na rozprawie w dniu 7 września 2011 r. wniósł o rozpoznanie skargi z dnia [...] października 2008 r. w oparciu o odpis tej skargi oraz złożone do niego dokumenty, potwierdzając, iż żąda ukarania organu grzywną za niezałatwienie sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2007 r. na podstawie art. 154 P.p.s.a. Nadto oświadczył, iż po wydaniu postanowienia z dnia 9 listopada 2010 r. organ dwukrotnie przedłużał termin załatwienia sprawy, ale nie wydał jeszcze decyzji załatwiającej sprawę merytorycznie. Organ na rozprawie dnia 7.09.2011r. wniósł o oddalenie skargi o wymierzenie grzywny. Potwierdził, że sprawa nie zostają dotychczas zakończona z uwagi na jej skomplikowany charakter. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma treść art. 190 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. A zatem w niniejszej sprawie Sąd związany jest wykładnią zawartą w postanowieniu NSA z dnia 10.06.2011r. Zgodnie z treścią tego rozstrzygnięcia Sąd w pierwszej kolejności winien ustalić przedmiot sprawy. Mając na uwadze powyższe, po skonkretyzowaniu przez skarżącego przedmiotu sprawy Sąd rozpoznał jego sprawę jako skargę o wymierzenie grzywny w trybie art. 154 P.p.s.a. I tak: podkreślić należy w pierwszej kolejności, że Sąd, uwzględniając wniosek skarżącego rozpoznał sprawę w oparciu o art. 55 §2 P.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli organ nie przekazał sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny sąd może, na żądanie skarżącego, rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości. Jednocześnie art. 54§2 P.p.s.a. wskazuje, że organ przekazuje skargę Sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Nie ulega wątpliwości, że organ w niniejszej sprawie przekazał akta sprawy o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...].11.2003r. o pozwolenie na użytkowanie wraz ze wszystkimi pismami skierowanymi do organu przez skarżącego w tym również pismem z dnia [...].10.2008r. Jednakże organ nie spełnił wszystkich obowiązków określonych w art. 54§2 P.p.s.a. albowiem nie sporządził i nie przekazał do Sądu odpowiedzi na skargę. Biorąc pod uwagę, że ustawodawca użył spójnika "i" dla określenia obowiązków organu po wpłynięciu skargi Sąd uznał, że obowiązek ten nie został wykonany. Niezależnie jednak od powyższego wskazać należy, że z przekazanych sądowi akt wynika, że dnia 20.10.2008r. do organu wpłynęło pismo z dnia [...].10.2008r. Na podstawie całokształtu przekazanych dokumentów jak i odpisu skargi położonej przez skarżącego wynika, że skarga jest zasadna. Stosownie do art. 154 § 1 P.p.s.a w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaszły wszelkie formalne i materialne przesłanki wymierzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. grzywny w związku z jego bezczynnością po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2427/06. Należy podkreślić, że istota skargi wszczynającej postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku sądu oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności sprowadza się jedynie do żądania zastosowania przez sąd określonych środków mających na celu dyscyplinowanie organu za niewykonanie wyroku sądowego. Wymierzenie grzywny następuje w razie uwzględnienia skargi wniesionej przez skarżącego, który uprzednio zwrócił się do organu z pisemnym wezwaniem do załatwienia sprawy. Z powyższego warunku skarżący wywiązał się, bowiem pismem z dnia [...] września 2008 r. wezwał organ do załatwienia sprawy dotyczącej żądania z dnia [...] grudnia 2003 r. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że pisemne wezwanie do załatwienia sprawy zostało wniesione do organu przed dniem wystąpienia ze skargą o wymierzenie grzywny na bezczynność organu po wyroku Sądu z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2427/06. Wezwanie bowiem wpłynęło do organu w dniu 26 września 2008r., natomiast skarga wpłynęła do organu w dniu 20 października 2010 r. Wyczerpany został zatem tryb postępowania, gdyż skarga złożona zostało po uprzednim wezwaniu organu do załatwienia sprawy. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, ponad wszelką wątpliwość, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. w opisywanej sprawie od 2008 r. do dnia wniesienia skargi (20.10.2008r.) a nawet do dnia wyrokowania pozostaje w bezczynności. Po wydaniu decyzji z dnia [...].01.2008r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylającej decyzję PINB z dnia [...].08.2007r. organ nie wydał żadnego merytorycznego rozstrzygnięcia. Nie sposób uznać za takie rozstrzygnięcie postanowienia wydanego przez organ po upływie dwóch lat o wznowieniu postępowania (postanowienie organu z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]). Bez znaczenia przy tym pozostaje, że H. W. złożył skargę na powyższą decyzję, która wyrokiem z dnia 19.05.2008r. została oddalona przez WSA. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z treścią art. 61 §1 P.p.s.a. wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności a zatem mimo złożenia skargi do Sądu organ miał obowiązek orzekać w sprawie z wniosku o wznowienie postępowania. Jedynie na marginesie wskazać należy, że prawomocny wyrok z dnia 19.05.2008r. wraz z aktami sprawy doręczono organowi w dniu 7 października 2008 r. Ani do dnia złożenia skargi ani nawet do dnia wyrokowania mimo upływu terminu określonego w art. 35§3 w zw. z art. 286 §2 P.p.s.a. organ nie rozstrzygnął merytorycznie wniosku skarżącego o wznowienie postępowania a zatem pozostaje z bezczynność po wydaniu wyroku z dnia 15.02.2007r. W konsekwencji należało uznać, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do wymierzenia organowi grzywny skoro w dacie złożenia skargi o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 154 P.p.s.a. wniosek o wznowienie postępowania nie został rozpoznany. Ustalając wysokość grzywny Sąd wziął pod uwagę, że ustawodawca w tym zakresie pozostawił Sądowi swobodę określając jedynie jej górną granicę w art. 154 § 6 P.p.s.a, zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd wymierzając wysokość grzywny bierze pod uwagę takie elementy, jak charakter sprawy, okres pozostawania przez organ w bezczynności oraz podjęte działania w celu załatwienia sprawy. Na wysokość przedmiotowej grzywny wpływ ma długotrwała bezczynność organu trwająca od 2008 r. do chwili obecnej, jak również dotychczasowy sposób prowadzenia sprawy. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie stanowić dla Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. wystarczającą dolegliwość ( w tym zakresie spełni swoją funkcję represyjną), stanowić też będzie wystarczający środek zapobiegający bezczynności organu w przyszłości (w tym zakresie spełni swoją funkcję prewencyjną. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględnił skargę w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a wymierzając grzywnę w wysokości określonej w sentencji wyroku.