VII SA/Wa 2007/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (sprawozdawca), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2014 r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...]lipca 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uznania zarzutu za zasadny I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata R.R. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wystawił w dniu [...].10.2010 r. wobec D. S. tytuł wykonawczy obejmujący grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 5000 zł. Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] w dniu 07.12.2010 r. nadał tytułowi wykonawczemu klauzulę wykonalności. Tytuł ten został doręczony zobowiązanemu w dniu 16.05.2012 r. Pismem z dnia 21.05.2012 r. D. S. wniósł do Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] zarzuty do postępowania egzekucyjnego. Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] pismem z dnia 21.06.2012 r. wystąpił do wierzyciela tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o zajęcie stanowiska w sprawie rzutów. W odpowiedzi wierzyciel postanowieniem z dnia [...].11.2012 r. uznał zarzuty za nieuzasadnione. W wyniku rozpoznania zażalenia na to postanowienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].02.2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W takim stanie faktycznym Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] postanowieniem z dnia [...].03.2013 r. uznał zarzuty D. S. zawarte w piśmie z dnia 21.05.2012 r. za nieuzasadnione. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgłoszone przez Skarżącego zarzuty podważają zasadność prowadzenia egzekucji w myśl art. 33 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ). Z treści pisma złożonego przez D. S. wynika, że kwestionuje on zasadność decyzji z dnia [...].01.2002 r. nr [...] a nie prawidłowość prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zażalenie na to postanowienie złożył D. S. zarzucając naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zobowiązany wskazał, że w wyniku opieszałości organu egzekucyjnego został pozbawiony prawa do obrony, ponieważ bez własnej winy nie uczestniczył w postępowaniu przez okres ponad półtora roku. Wskazał także, iż poza wcześniej podnoszonymi zarzutami należy uwzględnić przedawnienie bowiem od momentu budowy płotu w maju 1999 r. do wystawienia tytułu wykonawczego w dniu 11.10.2010 r. upłynęło ponad jedenaście lat. Dyrektor Izby Skarbowej [...] po rozpoznaniu zażalenia postanowieniem z dnia [...]lipca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie a następnie wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Stwierdził, że uprawnienie organu sprawującego nadzór nad egzekucją administracyjną nie stwarza podstawy do kontroli stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Wobec tego Dyrektor Izby Skarbowej nie jest uprawniony do ingerowania w treść stanowiska wierzyciela wyrażonego na podstawie art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mając na uwadze powyższe uznał, że istniej i jest wymagalny obowiązek objęty tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...].10.2010 r. wystawionym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych zażaleniu organ odwoławczy stwierdził, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. bowiem w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy organ I instancji przeprowadził niezbędne postępowanie wyjaśniające. Podnoszony zarzut opieszałości organu w doręczeniu tytułu wykonawczego nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii zarzutów. Natomiast wskazany zarzut przedawnienia nie mógł być uwzględniony ponieważ został podniesiony dopiero w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Organ II instancji wskazał, że w postępowaniu odwoławczym nie mogą być zgłaszane dodatkowe zarzuty a przedmiotem rozpoznania może być jedynie zakres sprawy rozstrzygany przez organ I instancji. Skargę na to postanowienie złożył D. S.. Zarzucił organowi odwoławczemu niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności w sprawie a zwłaszcza brak odniesienia się do zarzutu przedawnienia zarówno co do okoliczności wydania decyzji nr [...] podjętej z naruszeniem prawa przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i zarzutu bezczynności organu w okresie od dnia 18.10.2010 r. do 16.05.2012 r. Podnosząc te zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej [...] wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne i postanowienia w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie przypomnieć należy, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są podstawowym środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Zarzuty te - zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. - zobowiązany może zgłosić do organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego. Przesłanki stanowiące podstawę wniesienia zarzutów enumeratywnie wymienia art. 33 u.p.e.a., zaś procedurę postępowania przy rozpatrywaniu zgłoszonych zarzutów regulują przepisy art. 34 u.p.e.a. Zgodnie z art. 33 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Stosownie do treści art. 34 § 1 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na podstawie wskazanej w art. 33 pkt 1-7, 9, 10, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu wypowiedzi wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Zgodnie natomiast z art. 34 § 4 u.p.e.a., organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Z powyższego wynika, że wypowiedź wierzyciela, w przypadku gdy zarzuty są oparte na przesłankach określonych w art. 33 pkt 1-5, jest wiążąca dla organu egzekucyjnego, co oznacza, że organ ten nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w celu ustalenia istnienia podstaw do uwzględnienia zarzutu i do obalenia w ten sposób stanowiska wierzyciela. Organ odwoławczy, rozpoznając zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zarzutów, również jest związany stanowiskiem wierzyciela. Jak stwierdza się bowiem w orzecznictwie, uprawnienie organu sprawującego nadzór nad egzekucją administracyjną (art. 23 § 2 u.p.e.a.) nie stwarza podstawy do kontroli przez egzekucyjny organ odwoławczy (organ nadzorujący) stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym (art. 34 § 1 u.p.e.a.) (vide np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 333/08, LEX nr 512828 i z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II FSK 1480/05, LEX nr 289067). W orzecznictwie wskazuje się wprost, że organ egzekucyjny nie jest i nie może być organem odwoławczym w stosunku do wierzyciela (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2004 r., sygn. akt FW 4/04, LEX nr 160593). W rozpoznawanej sprawie, bezspornym między stronami jest, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na Skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w oparciu o treść art. 119, art. 121 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. Z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2011 sygn. akt VII SA/Wa 1727/10 oddalił skargę D. S. na to postanowienie. Następnie został wystawiony w dniu [...].10. 2010 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego tytuł wykonawczy, który przesłany został do Urzędu Skarbowego w [...] celem przeprowadzenia egzekucji. Zgłoszone przez Skarżącego w toku postępowania egzekucyjnego zarzuty zostały przez organ egzekucyjny skierowane do wierzyciela - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego celem zajęcia stanowiska w oparciu o treść art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., wierzyciel podtrzymał swoje stanowisko zawarte w wystawionym tytule egzekucyjnym uznając zarzuty za bezzasadne. Po rozpoznaniu zażalenia na to postanowienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wreszcie wskazać należy, że zarzuty sformułowane przez Skarżącego zawarte w piśmie z dnia 21 maja 2012 r. sprowadzają się do domagania się wstrzymania postępowania egzekucyjnego z uwagi na toczące się postępowanie wznowieniowe w sprawach nakazu rozbiórki i nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu zarzutów Skarżący przede wszystkim kwestionuje prawidłowość orzeczenia wobec niego nakazu rozbiórki ogrodzenia. Przy tak skonstruowanych zarzutach należy uznać, że zmierzają one do wykazania, że postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec D. S. nie powinno się toczyć, ponieważ wadliwa była decyzja zapadła w postępowaniu administracyjnym nakładająca na niego obowiązek rozbiórki. Mając na uwadze treść zarzutów sformułowanych przez skarżącego stwierdzić należy, iż obejmować one mogą jedynie sytuację przewidzianą w art. 33 pkt 1 upea tj. nieistnienie obowiązku. W ocenie Sądu, wbrew argumentom skarżącego, zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W szczególności nie można podzielić zarzutu o nieistnieniu obowiązku objętego tytułem wykonawczym, który sprowadza się w badanej sprawie do kwestionowania zgodności z prawem decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia. Zobowiązany, wnosząc zarzuty oparte na tej podstawie, powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania (okoliczność faktyczna) lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa (przedawnienie) lub czynności prawnych (uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku). Jak słusznie wskazał organ odwoławczy podstawę nałożonego na zobowiązanego obowiązku stanowił ostateczne rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego. Oznacza to, że postępowanie egzekucyjne toczy się w oparciu o funkcjonujące w obrocie prawnym ostateczne postanowienie. Badanie prawidłowości orzeczenia stanowiącego podstawę prawną obowiązku podlegającego egzekucji pod względem merytorycznym na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe i to zarówno przez organ odwoławczy jak i przez organ egzekucyjny (art. 29 § 1 i art. 33 pkt 1 upea). Podstawą zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być okoliczności dotyczące zakończonego ostateczną decyzją postępowania administracyjnego. Przyjęcie poglądu przeciwnego byłoby równoznaczne z umożliwieniem zobowiązanemu podważania ostatecznych decyzji poza trybami nadzwyczajnymi dla tego celu przewidzianymi. Skarżący, powołując się na nieistnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym nie wskazał, że owo nieistnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, które nastąpiły po wydaniu tytułu wykonawczego. Jak natomiast podkreśla się w orzecznictwie, zestawienie art. 29 § 1 in fine z art. 33 pkt 1 upea prowadzi do wniosku, że zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wskazujący na nieistnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym, dotyczyć może wyłącznie sytuacji, kiedy nieistnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, które nastąpiły po wydaniu tego tytułu (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1378/08). W tej sytuacji należy wskazać, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do rozpatrywania zastrzeżeń podnoszonych przez zobowiązanego, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym, ale dotyczą postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 7 grudnia 2000 r., III SA 1902/99 niepubl.). Organ egzekucyjny, badając dopuszczalność egzekucji, nie jest uprawniony do ustalenia, czy obowiązek wskazany w tytule wykonawczym nadal istnieje, jedynie bada tytuł egzekucyjny, przed przystąpieniem do egzekucji, pod kątem dopuszczalności egzekucji administracyjnej (art. 29 u.p.e.). Sąd wyjaśnia ubocznie, że nowelizacja z 2001 r. (ustawa z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 125, poz. 1368) wprowadziła związanie organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela w sprawie zarzutów wniesionych na podstawie art. 33 pkt 1-5. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym organ egzekucyjny był zobowiązany jedynie do uzyskania stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów. Należy jednakże zauważyć, że także w tamtym okresie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązywał pogląd o związaniu organu egzekucyjnego odpowiedzią wierzyciela na zarzuty. W szczególności twierdzono, że organ egzekucyjny nie może podważyć wypowiedzi wierzyciela (wyrok NSA OZ w Szczecinie z 9 czerwca 1998 r., SA/Sz 1122/97 niepubl., wyrok NSA OZ w Gdańsku z 17 stycznia 2001 r., I SA/Gd 2167/2000 - POP 2001, nr 6, poz. 198, wyrok NSA OZ w Gdańsku z 22 lipca 1998 r., I SA/Gd 1529/96). Sądy Administracyjne zwracały uwagę na fakt, że za podstawę wystawienia tytułu wykonawczego odpowiedzialność ponosi wierzyciel, ze wszelkimi tego konsekwencjami, łącznie z odszkodowawczymi. Tym bardziej zatem, w obecnym stanie prawnym organ egzekucyjny, będąc związany stanowiskiem wierzyciela, nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia istnienia podstaw do uwzględnienia zarzutu i do obalenia w tym trybie stanowiska wierzyciela. W tej sytuacji za w pełni prawidłowe należy uznać stanowisko organów egzekucyjnych co do niezasadności zgłoszonych przez D. S. zarzutów. Odnosząc się do sformułowanego w zażaleniu na postanowienie organu I instancji zarzutu przedawnienia należy wskazać, że pojawił się on dopiero w postępowaniu odwoławczym. Wobec tego zasadne jest stanowisko Dyrektora Izby Skarbowej [...] o niedopuszczalności rozszerzania zakresu rozpoznania o zarzuty zgłoszone dopiero przed II instancją. Rozpatrzenie zarzutu po raz pierwszy przez organ odwoławczy narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania w przedmiocie zarzutów zgłaszanych w postępowaniu egzekucyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1435/10 stwierdził, że "Postępowanie w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym może toczyć się jedynie w ramach nakreślonych przez zgłaszającego te zarzuty w terminie otwartym na ich zgłoszenie." Rozwijając tę myśl wskazał, że "Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem zaskarżenia, który służy zobowiązanemu w fazie wszczęcia tego postępowania, co oznacza, że nie można podnosić nowych zarzutów na dalszych etapach postępowania. Obowiązuje siedmiodniowy termin na zgłoszenie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, liczony od dnia doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego." Podkreślić należ, że Skarżący w piśmie inicjującym to postępowanie w żadnym jego fragmencie nie podnosił zarzutu przedawnienia ani nie powoływał się na okoliczności wskazujące na przedawnienie. Trudno więc uznać, że taki zarzut został w tym piśmie sformułowany przez D. S.. Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w skardze dotyczącego braku odniesienia się przez organ odwoławczy do treści zażalenia należy wskazać, że jest on całkowicie bezpodstawny. Dyrektor Izby Skarbowej rozważył zarówno zasadność zarzutu przedawnienia jak i bezczynności organu. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.