VII SA/Wa 2015/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017., poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...], wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia budowy (na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...]) stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wykonanej na tymczasowej wieży przestawnej typu WP1-35, jako tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art, 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy budowa takich obiektów wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Wojewoda wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2018 r. [...] Sp. z o.o. zgłosiła zamiar budowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wykonanej na tymczasowej wieży przestawnej typu WP1-35 - jako tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem. Do posadowienia wieży typu WP1-35, o wysokości 35 m, według projektu przewidziana jest podstawa składana z żelbetowych elementów prefabrykowanych, dodatkowo balastowana, zależnie od odmiany wysokościowej wieży i stopnia obciążenia konstrukcji. Wysokość elementów podstawy wynosi 1,5 m. Na ścianach podstawy wieży, w obrysie jej rzutu (pod wieżą), przewidziano posadowienie urządzeń stacji bazowej (na ramie stalowej) lub kontenera. Stateczność posadowienia wieży zapewnia przy tym w całości masa i geometria samej podstawy oraz odpowiedni zestaw prefabrykowanych elementów balastowych, wykonanych w formie koszy gabionowych. Organ przytoczył art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o tymczasowym obiekcie budowlanym, należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Wojewoda [...] stwierdził, że z treści wniesionego zgłoszenia wynika, że nie jest to obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt niepołączony trwale z gruntem. Wskazał, że rozstrzygnięcie o stateczności i wytrzymałości kratowego masztu o wysokości 35 m stanowi o bezpieczeństwie ludzi i mienia. Nie bez powodu, na podstawie § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz. U. z 2001 r. Nr 138, poz. 1554) przy budowie obiektów budowlanych, tj. budynków i budowli o wysokości nad terenem 15 m i więcej jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty [...], że wykonanie przedmiotowego obiektu objęte jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazał, że projektowana żelbetowa podstawa wieży o wysokości 1,50 m w istocie stanowi fundament wieży, co odpowiada wymogowi trwałego połączenia z gruntem w celu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Trwałe związanie z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. O tym czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, nie decyduje zatem metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego związania z gruntem. Znaczenie ma fakt, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia jej bezpieczeństwo. Wojewoda [...] podkreślił, że żaden z przepisów ustawy Prawo budowlane nie uzależnia kwalifikacji obiektu od metody, techniki i technologii jego wykonania, czy od tego, że w każdej chwili może być rozmontowany i przeniesiony w inne miejsce. Zdaniem organu przedstawiony sposób posadowienia przedmiotowej inwestycji nie daje podstaw do zaliczenia jej do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, dlatego też rozstrzygnięcie organu I instancji o wniesieniu sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy należy uznać za słuszne. [...]Sp. z o.o. złożyła skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., zarzucając naruszenie: 1) art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności w zakresie: - braku dokonania szczegółowej analizy materiałów przedłożonych przy zgłoszeniu, wskazującej na konieczność pilnego postawienia tymczasowego masztu dla tymczasowej stacji bazowej, która ma zostać docelowo zlikwidowana, na potrzeby związane z tymczasową obsługą telekomunikacyjną inwestycji prowadzonej przez [...] S.A., - błędnego uznania, że mamy do czynienia z obiektem, który jest trwale związany z gruntem z tej tylko przyczyny, że u swojej nasady przestawna wieża typu WP1-35ma zostać ustabilizowana w sposób uniemożliwiający jej przemieszczanie, co nie jest żadnym przejawem trwałego związania z gruntem, - art. 6 i 8 Kpa poprzez bezpodstawne uznanie, że stacja bazowa telefonii komórkowej w praktyce nigdy nie może być tymczasowym obiektem budowlanym, podczas gdy bardzo często istnieje konieczność tymczasowego lokalizowania takich obiektów, chociażby na potrzeby imprez masowych, w przypadku klęsk żywiołowych czy też do czasowej obsługi innych znaczących inwestycji celu publicznego, 2) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 Kpa poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, 3) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez jego błędne zastosowanie, 4) art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie, 5) art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że objęta zgłoszeniem inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, 6) art. 3 pkt 5 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez niezastosowanie. Zdaniem strony skarżącej zgłoszone roboty budowlane mieszczą się w zakresie objętym zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane. Inwestycja odpowiada wszelkim wymogom definicyjnym tymczasowego obiektu budowlanego, wynikającym z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, bowiem jest: - obiektem budowlanym przeznaczonym wyłącznie do czasowego użytkowania ściśle związanego z koniecznością czasowej obsługi telekomunikacyjnej inwestycji [...], w okresie nie przekraczającym 180 dni, przy czym ze zgłoszenia wyraźnie wynika, że okres trwałości technicznej wieży wynosi ok. 15 lat - a więc spełniony jest wymóg przeznaczenia do użytkowania w okresie krótszym od trwałości technicznej obiektu; - obiektem przeznaczonym do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki - jako że przed upływem 180 dni możliwe będzie uruchomienie przez inną stację bazową obsługi telekomunikacyjnej obszaru, który ma być obecnie obsłużony przez planowany obiekt; - obiektem ewidentnie niepowiązanym trwale z gruntem, co wynika jednoznacznie z części opisowej oraz rysunków załączonych do zgłoszenia; - obiektem wprawdzie niewymienionym expressis verbis w art. 3 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane, jednak wskazany tam katalog ma charakter przykładowy, a nadto tymczasowa stacja bazowa ze względu na swoje gabaryty nie odbiega od niektórych obiektów w nim wymienionych, np. urządzeń rozrywkowych wchodzących w skład np. lunaparków. W skardze wskazano, że Wojewoda [...] za przesłankę wystarczającą do uznania inwestycji za trwały obiekt budowlany uznał jej ustabilizowanie na przenośnym fundamencie, który nie jest trwale powiązany z gruntem, a ma na celu jedynie zapewnienie stabilności masztu. Wojewoda przyjął więc tok rozumowania, który z kategorii tymczasowych obiektów budowlanych wykluczałby wszelkie obiekty, w tym przede wszystkim każdy z literalnie wymienionych w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, które to ze względów bezpieczeństwa w każdym przypadku muszą być ustabilizowane tak, aby nie mogły się przemieszczać lub przewracać, np. pod wpływem warunków atmosferycznych. Strona skarżąca zarzuciła błędne ustalenie, że objęta zgłoszeniem inwestycja nie posiada przymiotu tymczasowości, co spowodowane zostało dokonaniem błędnej wykładni przepisów art. 3 pkt 5, art. 29 ust. 1 pkt 12 oraz art. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Zdaniem [...] Sp. z o.o. w niniejszej sprawie nie istniała podstawa do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, a skarżąca ma prawo do wykonania planowanych robót na podstawie dokonanego zgłoszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Kontrolowaną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], którą organ I instancji - na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – wniósł sprzeciw do zamierzenia inwestycyjnego zgłoszonego przez [...] Sp. z o.o., uznając, że objęte jest ono obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) ustanawia ogólną zasadę, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć po uprzednim uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasada ta podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 29. W przepisie tym zawarty został enumeratywny katalog robót budowlanych, na których wykonanie nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Jeden z takich wyjątków przewiduje art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Ustawodawca w art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego dla tego rodzaju inwestycji zastrzegł jednak konieczność dokonania przez inwestora zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. W świetle art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższy przepis stanowił podstawę wniesionego w niniejszej sprawie sprzeciwu wobec dokonanego przez stronę skarżącą zgłoszenia budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Starosta [...]uznał, że projektowany obiekt będzie trwale związany z gruntem, co nie pozwala na zaliczenie go do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy, korzystających ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu stanowisko organu uznać należy za prawidłowe. Zgodnie z art. 3 pkt 5 ww. ustawy tymczasowy obiekt budowlany to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. W przepisie tym ustawodawca wyróżnił dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych, pierwszy – przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki oraz drugi – niepołączony trwale z gruntem (por. A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 3 ustawy – Prawo budowlane [w:] A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, WKP 2018; R.Dziwiński, P.Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, ABC 2006; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 814/18 LEX nr 2610879). Jak już wskazano, przepis art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego pozwala na realizację, w oparciu o zgłoszenie, budowy tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Różnica pomiędzy definicją tymczasowego obiektu budowlanego zawartą w art. 3 pkt 5 a zakresem przedmiotowym art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego sprowadza się do wprowadzenia w tym drugim przepisie wyraźnego czasowego ograniczenia użytkowania obiektu do 180 dni od rozpoczęcia budowy, przy jednoczesnym wprowadzeniu wymogu braku stałego połączenia obiektu z gruntem. Do tymczasowych obiektów budowlanych objętych procedurą zgłoszeniową z mocy art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego należą więc tylko takie spośród tymczasowych obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy, które spełniają łącznie obie ww. przesłanki. O kwalifikacji danego obiektu budowlanego jako tymczasowego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy nie może decydować wyłącznie zamiar inwestora przejawiający się w chęci czasowego (tj. nieprzekraczającego 180 dni) użytkowania takiego obiektu. Możliwość realizacji w oparciu o zgłoszenie dotyczy wyłącznie takich tymczasowych obiektów budowlanych, które jednocześnie spełniają warunek braku trwałego związania z gruntem. W przypadku tymczasowego obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem niezbędne jest uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 października 2018 r. sygn. II SA/Lu 524/18 LEX nr 2583595). W rozpoznawanej sprawie inwestor zgłosił zamiar realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej wykonanej na wieży przestawnej "jako tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem". Z opisu przedmiotowej inwestycji, zawartego w załączonym do zgłoszenia projekcie, wynika, że do posadowienia wieży o wysokości 36,40 m przewidziana jest podstawa złożona z żelbetowych elementów prefabrykowanych, dodatkowo balastowana. Wysokość elementów podstawy wynosi 1,5 m. Na ścianach podstawy wieży, w obrysie jej rzutu (pod wieżą), przewidziano posadowienie urządzeń stacji bazowej (na ramie stalowej) lub kontenera. W projekcie przewidziano, że stateczność posadowienia wieży zapewni masa i geometria podstawy oraz zestaw prefabrykowanych elementów balastowych, wykonanych w formie koszy gabionowych. W dwóch najwyższych segmentach wieży rozparto konstrukcje wsporcze anten i urządzeń. Na wieży zaplanowano montaż trzech anten sektorowych. W ocenie Sądu, w świetle przytoczonego opisu Starosta [...] zasadnie przyjął, że objęta zgłoszeniem planowana inwestycja wykracza poza zakres przedmiotowy art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Sporna stacja bazowa, z uwagi na pionową konstrukcję i znaczną wysokość, dla prawidłowego i bezpiecznego użytkowania musi być połączona trwale z gruntem, aby była stabilna i opierała się czynnikom zewnętrznym. Zapewnienie stabilności konstrukcji przewidziano poprzez zagwarantowanie adekwatnego balastu u jej podstawy. W ocenie Sądu nie jest uprawnione twierdzenie strony skarżącej, że przedmiotowy obiekt nie jest trwale związany z gruntem - nawet jeżeli planowany jest do przeniesienia. Podkreślenia wymaga, że dla trwałego połączenia obiektu budowlanego z gruntem nie jest konieczne posiadanie fundamentów. Trwałość związania obiektu z gruntem nie musi oznaczać stałości tego związania, rozumianego jako brak możliwości odłączenia go od gruntu bez nieodwracalnego naruszenia jego technicznej i funkcjonalnej integralności. Okoliczność, że dany obiekt można zdemontować, może przesądzać o jego tymczasowości, ale nie o trwałości jego związania z gruntem (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1365/17 LEX nr 2443777). W ocenie Sądu parametry techniczne spornego obiektu budowlanego, wysokość całej konstrukcji, a także sposób związania z gruntem, nie pozwalają na uznanie, że jego realizacja stanowić będzie budowę, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Organy orzekające w sprawie prawidłowo zatem stwierdziły, że jest to obiekt budowlany trwale związany z gruntem, a zatem jego budowa wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd nie kwestionuje przy tym zasadności twierdzeń strony skarżącej, że tymczasowe obiekty budowlane także muszą być realizowane z uwzględnieniem dyspozycji art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, w sposób zapewniający stabilność ich konstrukcji oraz bezpieczne użytkowanie. Należy jednak stwierdzić, że gabaryty niektórych obiektów budowlanych, w tym takich jak objęty kontrolowaną decyzją, wymagają dla bezpiecznego ich użytkowania trwałego związania z gruntem, zarówno w przypadku ich tymczasowego, jak i stałego użytkowania. Bezpieczne użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z systemem anten wymaga tak samo mocnego związania z gruntem w przypadku jego użytkowania w okresie krótszym niż 180 dni, jak i przez dłuższy czas (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 21/18 LEX nr 2458249). Sąd orzekając w niniejszej sprawie za prawidłową uznał ocenę organu pierwszej instancji, że objęte zgłoszeniem przedsięwzięcie posiada trwałe związanie z gruntem, nie stanowi zatem obiektu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego i z tego powodu nie może zostać zrealizowane w oparciu o zgłoszenie. Realizacja zgłoszonej stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Takie ustalenie pociągało za sobą konieczność wniesienia przez organ sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Zaskarżona decyzja Wojewody [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...], jest zatem prawidłowa. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.