VII SA/Wa 2029/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2010 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia niektórych dróg do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg kategorii dróg gminnych skargę oddala Uchwałą z dnia [...] września 2003 r. nr [...] Rada W., na podstawie art. 7 ust. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogi na terenie m.st. Warszawy wymienione w załączniku nr 1 do uchwały oraz pozbawiła kategorii dróg gminnych drogi na terenie W. wymienione w załączniku nr 2 do uchwały. Pismem z dnia 7 września 2009 r. C. Sp. z o.o. w W. wezwała Radę W. do usunięcia naruszenia interesu prawnego spółki, wnosząc o zmianę powyższej uchwały lub podjęcie nowej uchwały w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi gminnej: - ulicy [...] w W. - Dzielnica [...], na obszarze działki ewid. nr [...] z obrębu [...], pozostającej w użytkowaniu wieczystym spółki C. Sp. z o.o., - ulicy [...] w W. - Dzielnica [...], na obszarze działek powstałych z podziału działki ewid. nr [...] z obrębu [...], tj. działek ewid. nr: [...] oraz [...], które pozostają w użytkowaniu wieczystym spółki C. Sp. z o.o. Następnie pismem z dnia 28 września 2009 r. C. Sp. z o.o. w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady W. z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w części, w której zalicza do gminnych dróg publicznych ulicę [...] w W. - Dzielnica [...] oraz w części, w której zalicza do gminnych dróg publicznych ulicę [...] w W. - Dzielnica [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucono rażące naruszenie: - art. 233 Kodeksu cywilnego, przez zaliczenie do gminnych dróg publicznych nieruchomości znajdujących się w użytkowaniu wieczystym skarżącego, - art. 2a ustawy o drogach publicznych, przez zaliczenie do gminnych dróg publicznych nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części lub orzeczenie, iż uchwała została wydana w tej części z naruszeniem prawa. Wyjaśnił, że nieruchomości, na których położone są ww. drogi, stanowią własność Skarbu Państwa, a więc zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych mogą mieć nadany jedynie status drogi krajowej. Ponadto skarżący wskazał, iż uchwała narusza prawo użytkowania wieczystego, nabyte przez niego wobec działek nr [...] i [...]. C. Sp. z o.o. w W. podniosła, że wobec niektórych z przedmiotowych działek toczy się postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę na rzecz innego podmiotu. W odniesieniu do działek pozostających w użytkowaniu wieczystym skarżącego zostały również wydane decyzje w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego. W odpowiedzi na skargę Rada W. wniosła o oddalenie skargi. Organ wskazał, iż przedmiotowe drogi są drogami ogólnodostępnymi od 2000 r., a w 2002 r. została na nich uruchomiona linia autobusowa [...]. Ulice te w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W." z dnia [...] października 2006 r. zostały zakwalifikowane jako drogi Z/L (lokalna zbiorcza). Utrata przez te drogi kategorii dróg gminnych może spowodować brak dostępu do drogi publicznej i obsługi komunikacyjnej budynków oraz instytucji znajdujących się na terenie po byłych Zakładach "[...]", zlokalizowanych wzdłuż ulic [...] oraz [...], a także brak alternatywnego ciągu ulic w celu połączenia Dzielnic [...] i [...] z Dzielnicami [...], [...] i [...]. Rada W. stwierdziła, iż przedmiotowe działki były wykorzystywane jako droga publiczna na długo przed nabyciem przez skarżącą spółkę prawa użytkowania wieczystego, a w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały stan prawny nieruchomości nie był całkowicie uregulowany. Prawo własności Skarbu Państwa do działek nr [...] i [...] zostało stwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] czerwca 2007 r., natomiast stwierdzenie nabycia przez Zakłady "[...]" prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] nastąpiło decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Organ podał, że od dnia 15 września 1999 r. przedmiotowe drogi były we władaniu Gminy W. W zawartym w dniu 2 września 1999 r. porozumieniu pomiędzy Gminą W. a Zakładami "[...]" strony wyraziły wolę zawarcia umowy przeniesienia przez Z[...] "[...]" na rzecz Gminy w zamian za zaległości podatkowe użytkowania wieczystego ww. nieruchomości. Protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 15 września 1999 r. Gmina W. przejęła m.in. grunty stanowiące obecnie ul. [...] oraz ul. [...]. Skarżący nabył prawo użytkowania wieczystego przedmiotowych działek zgodnie z umową sprzedaży z dnia 7 grudnia 2006 r. (wobec działki nr [...]) oraz z dnia 15 lipca 2009 r. (wobec działek nr [...] i [...]), a prawo użytkowania tych działek nie przeszło jeszcze na skarżącego. W ocenie Rady W., skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż skarżący nie wykazał naruszenia własnego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Uchwała Rady W. z dnia [...] września 2003 r. nr [...] została zaskarżona do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Warunkami dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie tego przepisu są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, uprzednie bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi. Warunkiem zaś skuteczności skargi jest wykazanie przez skarżącego, iż kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny. Oceniając skargę C. Sp. z o.o. w W. pod względem przesłanek jej dopuszczalności, Sąd stwierdził, że jest ona dopuszczalna. Niewątpliwie bowiem uchwała Rady W. z dnia [...] września 2003 r. - w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie W. do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie W. kategorii dróg gminnych - została wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej, gdyż ww. przedmiot uchwały jest wyrazem realizacji tzw. własnych zadań publicznych gminy, służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Uchwały o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych, podejmowane w oparciu o art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, stanowią przepisy prawa miejscowego – niezależnie od tego, czy rada podejmując uchwałę powołuje się również na art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dający gminie prawo do stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na jej obszarze, na podstawie upoważnień ustawowych. Skarżący wyczerpał przed wniesieniem skargi procedurę przewidzianą w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wzywając Radę W. do usunięcia naruszenia prawa, jak również zachował termin do wniesienia skargi. W odniesieniu do merytorycznej oceny skargi należy stwierdzić, iż legitymacja skargowa w ujęciu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym została oparta na subiektywnym przekonaniu danego podmiotu, że kwestionowaną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W rozumieniu tego przepisu, interes prawny strony skarżącej może być naruszony taką uchwałą organu gminy, która negatywnie wpływa na status skarżącego jako mieszkańca gminy, a rzeczą strony jest wykazanie, na czym to naruszenie polega. W wyroku z dnia 9 czerwca 1995 r. sygn. akt IV SA 346/96 (ONSA 1996 Nr 3, poz. 125) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Zarzuty niniejszej skargi poddane ocenie pod względem legitymacji skargowej w ujęciu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie dają podstaw do uznania skargi za uzasadnioną. W wyroku z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt II OSK 753/07 Naczelny Sąd Administracyjny zawęził rozumienie naruszenia interesu prawnego przez uchwałę organu samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej do naruszenia interesu prawnego, wyprowadzonego wyłącznie z przepisów prawa administracyjnego, a nie z tytułu cywilnoprawnego. O posiadaniu interesu prawnego w skarżeniu uchwały organu samorządu terytorialnego, podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej, przesądzają przepisy prawa administracyjnego, ustanawiające interes prawny jednostki w tym znaczeniu, że organ administracji publicznej kształtuje prawa lub obowiązki jednostki o charakterze publicznoprawnym. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała ani nie jest niezgodna z obiektywnie obowiązującym porządkiem prawnym, ani też nie narusza wyprowadzonego z przepisów prawa publicznego interesu prawnego skarżącego. Z akt sprawy wynika, że w dniu nabycia przez skarżącą spółkę prawa użytkowania wieczystego nieruchomości - na podstawie umowy sprzedaży z dnia 7 grudnia 2006 r. i umowy sprzedaży z dnia 15 lipca 2009 r. - podjęta była już uchwała o zaliczeniu przedmiotowych dróg do kategorii dróg publicznych. A zatem, skarżąca spółka nabyła prawo, które może być obciążone skutkami, wynikającymi z istnienia ww. uchwały. Kwestionowana uchwała nie zmieniła bowiem sytuacji prawnej skarżącego. W tym miejscu Sąd nadmienia, że przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu cywilnego. Interesu prawnego (uprawnienia) z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z interesem cywilnym, aczkolwiek może on wywołać skutki w sferze cywilnoprawnej. Ochroną sprawowaną przez sąd administracyjny objęty jest wyłącznie interes administracyjnoprawny podmiotu, naruszony aktem normatywnym wydanym przez organ administracji (wyrok NSA z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt II OSK 753/07). Wystarczającą podstawę do zaliczenia ww. dróg do kategorii dróg gminnych stanowiła okoliczność, iż drogi te stanowią uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, co wypełnia przesłankę określoną w art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Z akt sprawy wynika, że zbierają one ruch z osiedla [...] i [...] oraz z P., a także stanowią uzupełnienie sieci drogowej na terenie [...], będąc szczególnie ważną arterią komunikacyjną. Ponadto, stwarzają m.in. alternatywną możliwość komunikacji dla ul. [...] jako jedynego połączenia z Dzielnicą [...] i Dzielnicą [...]. Treść uchwały realizuje wynikający z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców gminy, co stanowi zadanie własne gminy. Niewątpliwie zaś budowa, utrzymanie, oznakowanie dróg gminnych oraz organizacja na nich ruchu, zgodnie z ww. przepisem należy do zadań własnych gminy. Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1381/2005, o nadaniu drodze statusu drogi publicznej decyduje wyłącznie spełnienie wymogów określonych w art. 7 ustawy o drogach publicznych, tj. brak dotychczasowego nadania kategorii drogi publicznej drodze, stanowiącej uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom oraz pozytywna opinia właściwego zarządu powiatu. W odniesieniu do pozostałych zarzutów zawartych w skardze oraz podniesionych przez pełnomocnika strony skarżącej podczas rozprawy sądowej w dniu 23 lutego 2010 r. stwierdzić należy, iż nie został naruszony kwestionowaną uchwałą art. 2a ustawy o drogach publicznych, ze względu na zaliczenie do gminnych dróg publicznych nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Przedmiotowe drogi nie są bowiem drogami krajowymi, a tylko takie drogi – stosownie do art. 2a ust. 1 ww. ustawy – stanowią własność Skarbu Państwa. Rodzaje dróg krajowych określa szczegółowo art. 5 ust. 1 pkt 1-7 cytowanej ustawy. Skarżąca spółka nie mogła również skutecznie wywodzić naruszenia swojego interesu prawnego z naruszenia prawa własności, gdyż właścicielem przedmiotowych nieruchomości jest Skarb Państwa, w imieniu którego nie może ona występować. Zarzut dotyczący pozbawienia skarżącego prawa do bycia stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dwóch zjazdów z ul. [...] i ul. [...] wykracza natomiast poza granice niniejszej sprawy, zatem nie podlega kontroli Sądu w przedmiotowym postępowaniu. Z tych przyczyn – skoro skarżący nie wykazał, że kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.