VII SA/Wa 203/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk ( spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. kwotę 100 zł. (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), w związku z odwołaniem Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z powierzchnią biurową w parterze, garażem podziemnym oraz wjazdem na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. W. ([...]) w W. - stwierdzam niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] od decyzji Prezydenta [...][...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że pierwszy etap postępowania odwoławczego to postępowanie wstępne. Organ odwoławczy w tym postępowaniu podejmuje czynności mające na celu ustalenie zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Niedopuszczalność taka może wynikać z przyczyn przedmiotowych, lub podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do drugiej grupy zaliczamy przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez podmiot nie mający do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią), bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych (por. wyrok NSA z dnia 11 września 1997 r. sygn. akt. II SA/Gd 538/96). W niniejszej sprawie Prezydent [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. zatwierdził projekt budowany i udzielił P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z powierzchnią biurową w parterze, garażem podziemnym oraz wjazdem na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. W. ([...]) w W.. Odwołanie od ww. decyzji Prezydenta [...] wniosła, z zachowaniem ustawowego terminu, Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W.. Na podstawie art. 64 § 2 Kpa, Wojewoda [...] pismem z dnia [...] października 2014 r. wezwał wspólnotę Mieszkaniową [...] do uzupełnienia wniosku z dnia [...] września 2014 r., poprzez wykazanie, że podpisane przy odwołaniu z dnia 25 września 2014 r. osoby - Pan J. B. oraz Pan S. M., są upoważnione do reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] czyli załączenie - stosownie do art. 76a § 2 Kpa oryginalnej bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej [...] o powołaniu członków zarządu. Przedmiotowe wezwanie zostało odebrane w dniu [...] października 2014 r. W dniu [...] października 2014 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] nadała w palcówce operatora pocztowego, w wyznaczonym terminie, pismo stanowiące odpowiedź na ww. wezwanie załączając kserokopię uchwały Nr [...] oraz uchwały Nr [...] o powołaniu w wyborach członków zarządu potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez Członka Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej – S. M. oraz Prezesa Zarządu Wspólnoty - J.B.. Po dokonaniu analizy przesłanych przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] dokumentów, Wojewoda [...] stwierdził, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] nie usunęła wszystkich wskazanych w powyższym wezwaniu braków, bowiem przedłożone kserokopie ww. uchwał nie zostały potwierdzone za zgodność z oryginałem, stosownie do art. 76a § 2 Kpa, który stanowi, że zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. dotknięte jest brakiem formalnym, który pomimo wezwania wystosowanego w trybie art. 64 § 2 Kpa, nie został usunięty. W przypadku nieusunięcia braków formalnych odwołania, organ II instancji wydal postanowienie o niedopuszczalności odwołania, co lepiej zabezpiecza stronie możność ochrony praw w postępowaniu odwoławczym niż instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1814/10). Pozostawienie odwołania bez rozpoznania stanowi jedną z postaci stwierdzeia niedopuszczalności odwołania przewidzianą w art. 134 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 1951 r., sygn. akt III SA 261/92; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 1993 r" sygn. akt SA/Kr 1988/92: wyroij NSA z dnia 17 listopada 1998 r., sygn. akt.: III SA 1161/97; wyrok NSA z dnia 22 grudnia 199Il sygn. akt III SA 4842/97). Skargę na to postanowienie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...]. Zarzuciła w niej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 7 kpa, 77 kpa, art. 80 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niewzięcie pod uwagę przez organ odwoławczy tego, iż z treści uchwał nr [...] oraz [...] wynika, że Pan J. B. oraz Pan S. M. są upoważnieni do reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej [...], oraz zaniechanie wezwania wnoszącego odwołanie do przedstawienia oryginału ww. uchwał w sytuacji, gdy organ stwierdził ich nieprawidłowe poświadczenie za zgodność z oryginałem, b) art. 64 § 2 kpa w związku z art. 134 kpa poprzez uznanie przez organ odwoławczy, iż Skarżący nie usunął wszystkich wskazanych w wezwaniu braków, bowiem uchwały nr [...] oraz [...] nie zostały potwierdzone za zgodność z oryginałem przez notariusza albo występującego w sprawie pełnomocnika będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym, podczas gdy Skarżący przesłał do organu w wyznaczonym terminie kopie uchwał nr [...] oraz nr [...] o powołaniu Pana J. B. oraz Pana S.M. o na członków zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...], poświadczone za zgodność z oryginałem przez członków zarządu, c) art. 134 kpa poprzez wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania i uznaniu za oczywiste i bezsporne, iż Skarżący nie ma legitymacji do wnoszenia odwołania, podczas gdy z okoliczności sprawy i przedstawionych dowodów wynika, iż odwołanie zostało wniesione przez osoby uprawnione do reprezentowania Skarżącego. W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c. ppsa Wspólnota wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 134 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, było postanowienie stwierdzające, w trybie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność zażalenia z uwagi na wniesienie go przez osoby nieuprawnione (nie wykazały należycie swego umocowania do działania w sprawie). Na wstępie należy zatem podkreślić, że postępowanie zażaleniowe składa się z fazy wstępnej i fazy postępowania wyjaśniającego, którą kończy wydanie orzeczenia. Na etapie postępowania wstępnego obowiązkiem organu II instancji jest ocenić odwołanie pod względem formalnym, a więc czy jest ono dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie (art. 141 k.p.a.). Zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a., podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone m.in. pisemnie i powinny zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art. 63 § 2 k.p.a.) oraz być podpisane przez wnoszącego (art. 63 § 3 zd. 1 k.p.a.). Natomiast, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, jak stanowi art. 64 § 2 k.p.a. Do braków formalnych, które rodzą po stronie organu obowiązek wezwania strony do ich usunięcia w ustawowym terminie, należą braki podania wymienione w art. 63 § 2 k.p.a., a jeżeli strona działa przez pełnomocnika bądź przez osobę upoważnioną - dołączenie pełnomocnictwa lub upoważnienia, a nadto wymagania określone w przepisach szczególnych. Nie budzi wątpliwości, że art. 64 § 2 k.p.a. dotyczący wezwania do usunięcia braków możliwych do usunięcia w postępowaniu administracyjnym, odnosi się do braków w zakresie umocowania do działania za stronę w postępowaniu administracyjnym. W związku z powyższym należało zgodzić się z zarzutem, że Wojewoda [...] naruszył - w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy - art. 134 k.p.a. stwierdzając niedopuszczalność odwołania. Pomijając w tym momencie spór istniejący w orzecznictwie co do tego, nieuzupełnienie braków formalnych odwołania skutkuje pozostawieniem go bez rozpoznania czy postanowieniem stwierdzającym niedopuszczalność odwołania stwierdzić należy, że postepowanie organu odwoławczego naruszało zasady określone w art. 7 8, 9 k.p.a. Stosownie do art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wystosowując zatem do Wspólnoty wezwanie do usunięcia braków formalnych odwołania, organ powinien wskazać przystępnie i precyzyjnie, jakie wymogi należy spełnić, by można było odwołaniu nadać bieg. Takie działanie organu stanowiłoby wypełnienie normy zawartej w art. 8 k.p.a. nakazującej organom administracji publicznej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Jednocześnie zgodnie z zasadą wynikającą z art. 7 k.p.a. organ winien podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy W kontekście tych uwag wskazać należy, że Wspólnota realizując wezwanie organu uzupełniła odwołanie okopie uchwał nr [...] oraz [...] o powołaniu J. B. oraz S. M. na członków zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] poświadczone za zgodność z oryginałem przez członków zarządu Wspólnoty. Wspólnota rzeczywiście mogła nie mieć świadomości, że takie poświadczenia za zgodność z oryginałem nie będzie skutecznym wykonaniem wezwania wydanego przez organ odwoławczy. Wezwanie organu precyzyjnie tej kwestii nie określało zaś dotychczasowe postępowania sądowe i administracyjne również przed Wojewodą [...] pozwalały przypuszczać, że braki formalne zostały skutecznie usunięte bowiem w oparciu o te same dokumenty Wspólnota była reprezentowana przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie jak i w przedmiotowym postępowaniu. W związku z tym jeśli organ odwoławczy uznał, iż kopie nadesłanych uchwał nie stanowią prawidłowego wykonania wezwania, powinien wezwać do okazania oryginału uchwał w celu potwierdzenia za zgodność. Szczególnie, że Wspólnota działała samodzielnie, bez profesjonalnego pełnomocnika. Organ odwoławczy nie uczynił tego naruszając w ten sposób art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od tych okoliczności wskazać należy, iż rację ma Skarżący również co do tego, że zgodnie z orzecznictwem NSA uwierzytelnieniem jest umieszczenie na odpisie lub kserokopii dokumentu oświadczenia zaopatrzonego podpisem, zawierającego stwierdzenie jego zgodności z oryginałem (wyrok NSA z 9 sierpnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1112/05). Niewątpliwie podmiotem uprawnionym do uwierzytelniania dokumentów urzędowych jest organ, który dokumenty te wytworzył. Natomiast podmiotem uprawnionym do potwierdzenia za zgodność z oryginałem odpisu, wyciągu lub kopii każdego okazanego dokumentu jest notariusz działający jako osoba zaufania publicznego (art. 2 § 1, art. 98 ustawy o notariacie). Formalny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia wymagał ograniczenia rozważań wyłącznie do badania zaistnienia podstaw prawnych wydania przez organ II instancji tego rodzaju postanowienia z pominięciem kwestii dotyczących meritum sprawy podnoszonych w skardze. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien mieć zatem na uwadze poczynione wyżej rozważania mając wszelako na uwadze, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zgodność uchwał o powołaniu członków zarządu z oryginałem została potwierdzona przez notariusza. Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I i II sentencji.