VII SA/Wa 2036/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi M T-C na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], na podstawie art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2021 r., poz. 735, zwanej dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku M T - C o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2019 r., stwierdzającej, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2014 r. została wydana z naruszeniem prawa oraz brak podstaw do jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2019 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu [...] maja 2021 r., wpłynęło pismo M T - C, które zawierało wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2019 r. W powyższym piśmie wnosząca stwierdziła: "Wnoszę zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 157 kpa o unieważnienie decyzji Prezydenta Miasta [...] o pozwolenie na budowę z dn. [...].03.2019 nr [...] dla obiektu zrealizowanego na działkach powstałych z podziału dz. nr [...] obr. [...]". Rozpatrując wniosek M T- C o stwierdzenie nieważności, organ wojewódzki stwierdził, że Wojewoda [...] wydał już w dniu [...] stycznia 2021 r. postanowienie nr [...], którym odmówił wszczęcia na wniosek M T-C i B C postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2019 r. Powodem wydania takiego rozstrzygnięcia było nieposiadanie przez wnoszących przymiotu strony. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ostatecznym postanowieniem [...] maja 2021 r. po rozpatrzeniu zażalenia Państwa C utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Zgodnie z art. 61a Kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Te inne uzasadnione przyczyny to "res iudicata" - funkcjonowanie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia dotyczącego przedmiotu sprawy. Nie można bowiem ponownie żądać wszczęcia postępowania w sprawie już raz rozstrzygniętej. Warunkiem koniecznym do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 Kpa jest stwierdzenie tożsamości sprawy administracyjnej. Tożsamość ta istnieje wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1982/18). Organ wojewódzki oceniając wniosek M T - C z dnia [...] maja 2021 r. stwierdził, że dotyczy on sprawy, która jest tożsama ze sprawą administracyjną zakończoną postanowieniem Wojewody [...] z [...] stycznia 2021r., nr [...], które zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji (postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2021 r.). M T-C wniosła zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z [...].06.2021r. Wskazała w nim między innymi, że " w złożonym wniosku z dn. 10.05.2021r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]- Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa prosiłam wyraźnie cyt. o umożliwienie zapoznania się z otrzymanymi z UM [...] w dn. 15.04.2021r. aktami sprawy oraz podanie numeru obecnych prowadzonej sprawy w Wydziale Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa [...] Urzędu Wojewódzki w [...]." co jest inną procedurą administracyjną niż stwierdzenie nieważności o które nie występowałam do [...]UW w [...] w piśmie w dn. 11.05.2021r. godz. 7:45 pt. Odpowiedź na pismo znak [...] z dn. 07.05.2021r." Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), po rozpatrzeniu zażalenia M T-C na postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2019 r., uchylił w całości zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z [...] czerwca 2021 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił wszczęcia na wniosek M T - C postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2019 r., stwierdzającej, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2014 r., (zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i instalacji zewnętrznych z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe na działce nr ewid. [...], obręb [...] położonej w [...] przy ul. [...]), została wydana z naruszeniem prawa oraz brak podstaw do jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Na powyższe postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2021 r., M T-C wniosła zażalenie do Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego. Po rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 358/19, wskazał, że jednym z podstawowych wymagań podania, stanowiący jego minimalny element, jest żądanie. Wymaganie w postaci wskazania żądania wiąże się nie tylko z wyznaczeniem przedmiotu postępowania, ale także ze wskazaniem rodzaju i charakteru dalszych czynności organu administracji. Określenie żądania należy zawsze do wnoszącego podanie, a jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. M T- C w piśmie z [...] maja 2021 r., wskazała: "Wnoszę zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2 KPA w zw. z art. 157 KPA o unieważnienie decyzji Prezydenta Miasta [...] o pozwolenie na budowę z dn. [...].03.2019 r. nr [...] dla obiektu zrealizowanego na działkach powstałych z podziału dz. Nr [...] obr. [...]". Wojewoda [...] postanowieniem z [...] czerwca 2021 r., odmówił wszczęcia, na wniosek M T-C postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2019 r., z uwagi na tożsamość sprawy, gdyż dotyczy ona sprawy administracyjnej zakończonej postanowieniem Wojewody [...] z [...] stycznia 2021 r., nr [...], które zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji (postanowienie GINB z [...] maja 2021 r.) M T-C w zażaleniu z [...] czerwca 2021 r. wyraźnie wskazała, że nie występowała o unieważnienie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2019 r. Żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do art. 7 i 9 k p a., wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Wnioskodawca ma prawo modyfikować swoje żądania w ujęciu procesowym, do zakończenia go ostateczną decyzją w sprawie, którą w przypadku złożenia odwołania jest decyzja organu drugiej instancji. Główny Urząd Nadzoru Budowlanego pismem z [...] lipca 2021 r., wezwał M T-C do jednoznacznego wyjaśnienia, czy podanie z [...] maja 2021 r. zawierało wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2019 r. Organ wskazał jednocześnie, że w przypadku bezskutecznego upływu terminu do wyjaśnienia treści żądania, uzna, że podanie z [...] maja 2021 r. nie zawiera wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2019 r., stosownie do treści zażalenia z [...] czerwca 2021 r. W dniu [...] lipca 2021 r. do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wpłynęła odpowiedź M T - C, jednakże w jej treści nie wyjaśniono jednoznacznie czy podanie z [...] maja 2021 r. zawierało wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2019 r. W związku z powyższym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, zgodnie z pouczeniem w wezwaniu z [...] lipca 2021 r., że podanie z [...] maja 2021 r. nie zawiera wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2019 r., stosownie do treści zażalenia z [...] czerwca 2021 r. Dlatego uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2021 r., oraz umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania jako bezprzedmiotowe, z uwagi na brak stosownego wniosku. Postępowanie które prowadzi organ, choć nie działa z urzędu i jednocześnie nie dysponuje stosownym wnioskiem strony w tym przedmiocie, jest bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone. M T-C wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].08.201r. Wskazała w niej między innymi, że przez ponad 7 lat w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja z [...].05.2014r., niezgodna z zatwierdzonym przez Prezydenta Miasta [...] projektem budowlanym. Zrealizowana została budowa budynku mieszkalnego dwurodzinnego. Obiekt został dopuszczony do użytkowania w grudniu 2016r. Wojewoda [...] jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nieprawidłowo ocenili brak interesu prawnego. Potwierdził to również NSA w wyroku z 16.10.2020r. sygn. akt IIOSK 2300/19 oddając skargę kasacyjną inwestorów. Skarżąca domagała się uchylenia postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].08.2021r. oraz poprzedzającego je postanowienie Wojewody [...] z [...].06.2021r. oraz unieważnienia decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...].05.2014r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że skarżąca odnosi się do kwestii braku uznania jej za stronę w postępowaniu dotyczącym decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2019r., a także przywołuje merytoryczne zarzuty względem decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2014 r. Tymczasem zaskarżone postanowienie z [...] sierpnia 2021 r., jest rozstrzygnięciem formalnoprawnym, rozstrzygającym o charakterze żądania zawartego w podaniu z [...] maja 2021 r., które było podstawą niniejszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga była niezasadna. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r., uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2021 r., odmawiające wszczęcia, na wniosek M T-C postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] marca 2019 r., stwierdzającej, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2014 r., (zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe na działce nr ewid. [...], w [...] przy ul. [...]), została wydana z naruszeniem prawa oraz brak podstaw do jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Rozstrzygnięcie to związane było z faktem, że w zażaleniu z [...] czerwca 2021 r. M T-C wyraźnie wskazała, że nie występowała o unieważnienie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2019 r. Główny Urząd Nadzoru Budowlanego pismem z [...] lipca 2021 r., wezwał M T-Cz do jednoznacznego wyjaśnienia, czy podanie z 11 maja 2021 r. zawierało wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2019 r. Organ wskazał jednocześnie, że w przypadku bezskutecznego upływu terminu do wyjaśnienia treści żądania, uzna, że podanie z [...] maja 2021 r. nie zawierało wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2019 r., stosownie do treści zażalenia z [...] czerwca 2021 r. Żądanie wszczęcia określonego postępowania określa przedmiot tego postępowania. W razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony. W tej sprawie twierdzenia wnioskodawczyni budziły wątpliwości, dlatego organ miał obowiązek, stosownie do art. 7 i 9 k p a., wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. W dniu [...] lipca 2021 r. do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wpłynęła odpowiedź M T - C, jednakże w jej treści nie wyjaśniono jednoznacznie czy podanie z 11 maja 2021 r. zawierało wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2019 r. W związku z powyższym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, zgodnie z pouczeniem zawartym w wezwaniu z[...] lipca 2021 r., że podanie z 11 maja 2021 r. nie zawierało wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2019 r., tak jak wskazano to w zażaleniu z [...] czerwca 2021 r. W tej sytuacji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2021 r., oraz umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania jako bezprzedmiotowe, skoro brak było stosownego wniosku. Postępowanie które prowadził organ I instancji, nie dysponując stosownym wnioskiem strony w tym przedmiocie, było bezprzedmiotowe i słusznie zostało umorzone. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.