VII SA/Wa 2037/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Marcin Maszczyński, Protokolant ref. staż. Oliwia Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 maja 2024 r. znak: DOR.7110.4.2024.KKR w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. D. (dalej jako: "skarżąca", "strona") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "GINB", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia 22 maja 2024 r., znak: DOR.7110.4.2024.KKR w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, którą po rozpatrzeniu odwołania M. D. od decyzji Wojewody Małopolskiego z 17 listopada 2023 r., znak: Wl-I.7840.1.30.2022.KL, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta L. decyzją z [...] lipca 2007 r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, J. D., dla inwestycji pn.: Budowa stacji diagnostycznej z myjnią pojazdów do 3,5 t o danych technicznych; pow. zabudowy - 142.00 m2, pow. użytkowa - 234,50 m2, kubatura - 983.00 m3 (kategoria obiektu budowlanego XVII) placów manewrowych, miejsc postojowych, placu do badania poziomu hałasu w pojazdach o masie do 3.5 t przyłącza kanalizacji sanitarnej i opadowej, przyłącza wodociągowego i przyłącza eNN - na działce ew. nr [...], [...], [...], [...] obręb [...] w miejscowości L., M. L., powiat l., woj. Małopolskie. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 10 sierpnia 2007 r. Właścicielka działki nr [...], objętej omawianą inwestycją, podaniem z 31 marca 2022 r., wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Wnioskodawczyni była następcą prawnym właściciela działki nr [...], który uczestniczył w postępowaniu o pozwolenie na budowę na prawach strony. W podaniu o stwierdzenie nieważności tejże decyzji wnioskodawczyni podniosła, że zatwierdzony wskazaną decyzją z 19 lipca 2007 r. projekt budowlany nie zawierał trzech murów oporowych zbudowanych w 2008 r., jak również organ I instancji udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę budynku, który częściowo stał na działce nr [...], co do której inwestor nie miał prawa do dysponowania na cele budowlane. Zdaniem wnioskodawczyni, opisane okoliczności stanowiły o rażącym naruszeniu prawa, co przesądzało o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewoda Małopolski decyzją z 17 listopada 2023 r., znak: Wl-I.7840.1.30.2022.KL, odmówił stwierdzenia, na wniosek M. D., nieważności decyzji Starosty L. z [...] lipca 2007 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. D. pozwolenia na budowę stacji diagnostycznej z myjnią automatyczną pojazdów do 3,5 t, placów manewrowych, miejsc postojowych, placu do badania poziomu hałasu w pojazdach o masie do 3,5 t, przyłącza kanalizacji sanitarnej i opadowej, przyłącza wodociągowego i przyłącza eNN, na działkach nr ewid. [...],[...],[...], [...] obręb [...] w miejscowości L., miasto L., powiat L. Od powyższego rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego z 17 listopada 2023 r., znak: Wl-I.7840.1.30.2022.KL, M. D. odwołała się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odwołanie zostało wniesione w terminie. Decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 maja 2024 r., znak: DOR.7110.4.2024.KKR w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, po rozpatrzeniu odwołania M. D. od decyzji Wojewody Małopolskiego z 17 listopada 2023 r., znak: Wl-I.7840.1.30.2022.KL, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. W toku postępowania organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Organ odwoławczy, posiłkując się poglądami judykatury w tym zakresie wyjaśnił, że organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Wskazał ponadto na, mające istotne znaczenie dla analizy sprawy, znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ("organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa"). Podkreślił, że nie każde naruszenie ma charakter "rażący", albowiem o "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane. Sporna inwestycja polegała na budowie budynku stacji diagnostycznej z myjnią automatyczną pojazdów do 3,5 t, budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wjazdów na działkę, płacy manewrowych, miejsc postojowych, placu do badania poziomu hałasu w pojazdach do 3,5 t, przyłączy infrastruktury technicznej, przebudowie wodociągu na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...] obręb [...] w miejscowości L. (Projekt budowlany - str. 37). Powołując się na dyspozycję przepisu art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), załącznikiem do wniosku o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę był projekt budowlany, którego elementy określa art. 34 przywołanej wyżej ustawy. Udzielając pozwolenia na budowę, organ w treści decyzji, zatwierdza przedłożony przez inwestora projekt budowlany, w związku z czym projekt budowlany stanowi integralną część wydanej decyzji. Z powyższego, w ocenie organu odwoławczego, wynikało, iż nie wymienienie w decyzji Starosty L. z [...] lipca 2007 r. nr [...], budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z brzmieniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Jak wynika z analizy akt sprawy inwestor – J. D. - wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami (działkami nr ewid. [...], [...], [...] i [...], obręb [...], w miejscowości L.) na cele budowlane. GINB wyjaśnił, że przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia zgodności treści złożonego przez siebie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Innymi słowy, fakt złożenia takiego oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. Samo zaś oświadczenie nie musi być poparte stosowną dokumentacją - inwestor nie ma obowiązku jej przedłożenia, zaś organ, jeśli złożone oświadczenie nie budzi wątpliwości, nie ma obowiązku jej pozyskania, celem weryfikacji oświadczenia. W związku z tym inwestor złożył nie budzące wątpliwości oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr ewid. [...] na cele budowlane. Tym samym uczyniono zadość wymaganiom ustanowionym ww. przepisami art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. W analizowanym przypadku na etapie postępowania zwykłego nie było jakichkolwiek podstaw uzasadniających choćby znikome "podejrzenie", że oświadczenie złożone przez inwestora było niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Co więcej, z posiadanych akt sprawy nie wynika, by którakolwiek ze stron postępowania zwykłego kwestionowała prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro więc nie było wątpliwości co do prawdziwości złożonego oświadczenia organ nie miał obowiązku jego weryfikacji. Jeżeli zaś nie było obowiązku weryfikacji oświadczenia, nie można było zarzucić organowi (zwłaszcza w trybie nieważnościowym), że weryfikacji takiej nie przeprowadził. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składane było pod rygorem odpowiedzialności karnej. Tym samym fakt złożenia przez inwestora oświadczenia o treści niezgodnej z rzeczywistym stanem faktycznym mogło stanowić przesłankę wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Z akt sprawy wynikało, że ówczesna właścicielka działki nr ewid. [...] M. D. posiadała wiedzę o toczącym się postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji (zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania [...] lipca 2007 r., znak: [...]) oraz, że nie kwestionowała tej inwestycji na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Nie złożyła również odwołania od ww. decyzji Starosty L. z [...] lipca 2007 r. nr [...]. W ocenie organu odwoławczego, na etapie postępowania zwykłego nie było jakichkolwiek podstaw uzasadniających podejrzenie, że ww. oświadczenia o dysponowaniu działkami inwestycyjnymi, w tym w szczególności działką nr ewid. [...], na cele budowlane złożone przez inwestora były niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Z uwagi na powyższe organ uznał, iż w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Działki o nr ewid. [...], [...],[...], [...] obręb [...] w miejscowości L. w dniu wydania pozwolenia na budowę objęte były zakresem obowiązywania uchwały Rady Miasta L. z [...] grudnia 2004 r. Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. w obrębie granic administracyjnych miasta z wyłączeniem terenu osiedla "M". Działki nr ewid. [...], [...], [...], położone były na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem MN/U (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług towarzyszących), natomiast działka nr ewid. [...] położona była częściowo na obszarze oznaczonym w miejscowy planie symbolem MN/U (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług towarzyszących) oraz częściowo na obszarze oznaczonym w miejscowy planie symbolem KD-GP (istniejąca droga krajowa Nr 28 ruchu przyśpieszonego (klasy GP) Zator - Wadowice - Jordanów - Mszana Dolna - Limanowa - Nowy Sącz - Jasło - Krosno - Przemyśl). Tym samym sporna inwestycja nie naruszała w sposób rażący ustaleń ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wymogów dotyczących przeznaczenia terenu, ani innych ustaleń ww. uchwały Rady Miasta L. z [...] grudnia 2004 r. Nr [...]. W szczególności organ II instancji, zwrócił uwagę, że parametry inwestycji nie naruszały rażąco ustaleń co do wysokości nowej zabudowy - do trzech kondygnacji nadziemnych, w tym ostatnia w dachu przeznaczonym na cele użytkowe lub mieszkalne (projektowane: stacja diagnostyczna-myjnia - 2 kondygnacje - Projekt budowlany - Przekrój A-A - str. 57; budynek mieszkalny jednorodzinny-3 kondygnacje nadziemne - Projekt budowlany - Przekrój A-A - str. 96), czy też powierzchni biologicznie czynnej oraz obsługi komunikacyjnej. Ponadto, jak wynikało z analizy zgromadzonego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym, inwestor uzyskał decyzję Burmistrza Miasta L. z [...] kwietnia 2007 r., znak: [...], ustalającą na rzecz inwestora środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko pod nazwą: "budowa stacji obsługi samochodów osobowych" na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...] i częściowo na [...], obręb [...] w L. Wobec czego GINB uznał, iż zaskarżona decyzja nie naruszała rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił, iż stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanym. Zgodnie zaś z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, z późn. zm. według stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji), jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Stosownie zaś do § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., sytuowanie ściany budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią § 4 ust. 14 ww. miejscowego planu, na istniejących wąskich działkach budowlanych dopuszcza się realizację zabudowy szeregowej oraz bliźniaczej bezpośrednio w granicy działki budowlanej oraz w odległości nie mniejszej niż 1,5 m. od niej, pod warunkiem zachowania innych przepisów techniczno- budowlanych. Jak wynikało z analizy projektu zagospodarowania działki (Projekt budowlany - str. 41), sporny budynek stacji diagnostycznej z myjnią dla pojazdów o masie do 3,5 t został zaprojektowany w odległości 1,5 m od granicy z działką nr ewid. [...] oraz od 4,1 m do 5,25 m od granicy z działką nr ewid. [...], natomiast budynek mieszkalny jednorodzinny zaprojektowany został w odległości 7 m od granicy z działką nr ewid. [...], 11,5 m od granicy z działką nr ewid. [...] i 1,7 m od granicy z działką drogową nr ewid. [...]. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją organu stopnia powiatowego, nie uchybiały w sposób rażący pozostałym przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W szczególności nie uchybiono rażąco przepisom § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 19 (odległość miejsc postojowych od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i granicy działki), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych), czy też § 271 i n. (warunki ochrony przeciwpożarowej) ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. W związku z powyższym organ odwoławczy, uznał, że decyzja Starosty L. z [...] lipca 2007 r. Nr [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto w aktach sprawy znajdowała się decyzja Burmistrza Miasta L. z [...] marca 2006 r., znak: [...] , zezwalająca inwestorowi na lokalizację zjazdu z ul. [...] na działkę nr ew. [...] oraz decyzja Burmistrza Miasta L. z [...] kwietnia 2007 r., znak: [...], zezwalająca inwestorowi na lokalizacje dodatkowego zjazdu z ul. [...] na działkę nr ew. [...]. Podsumowując, GINB uznał, iż analiza decyzji Starosty L. z [...] lipca 2007 r. Nr [...], prowadziła do stwierdzenia, że nie była ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Dodać należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopatrzył się, by w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które miałoby wpływ na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Za całkowicie bezzasadny uznał także zarzut wskazujący na to, iż organ w sposób niewystarczający przeprowadził postępowanie wyjaśniające na okoliczność ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy. Skarżąca – M. D., pismem datowanym na dzień 3 września 2023 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, działając na podstawie art. 50 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. 2023 r., poz. 1120 ze zm.), złożyła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 maja 2024 r., znak: DOR.7110.4.2024 KKR. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie normy prawnej, skutkujące niewłaściwym rozstrzygnięciem sprawy; 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego. W związku z powyższym wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego; 2. stwierdzenie nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], ewentualnie o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia; 3. zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata z urzędu ze wskazaniem. W uzasadnieniu skargi powieliła argumentację zaprezentowaną w dotychczasowym postępowaniu, zarzucając w szczególności, że GINB nie odniósł się do całości materiału dowodowego przedstawionego w jej wniosku np. opinii biegłego sądowego mgr inż. W. F., protokołu z rozgraniczenia, braku projektu budowlanego na wykonanie zmiany sposobu użytkowania budynku, braku oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na działce nr [...] we wniosku o zmianę warunków pozwolenia na budowę czy też posłużeniem się przez inwestora spreparowanym oświadczeniem o możliwości zainwestowania na działce nr [...] (dowody w aktach sprawy), czym naruszył art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. Uznała, iż GINB przeprowadził błędną analizę akt sprawy, na podstawie której stwierdził, że inwestor J. D., wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożył prawidłowe oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] obręb [...] w L. na cele budowlane, której właścicielką była wtedy jej matka, śp. M. D. W ocenie skarżącej, organ wydający pozwolenie miał obowiązek weryfikacji oświadczenia inwestora J. D. w związku z faktem, że budziło one znaczne wątpliwości w czasie składania wspomnianego wniosku. Inwestor J. D. do swojego wniosku załączył, oświadczenie w którym wskazał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością oznaczoną jako działka budowlana nr [...], obręb [...] w L. na cele budowlane, powołując się na pisemną zgodę M. D. na inwestowanie. Organ wydający pozwolenie na budowę, czyli Starosta L., miał więc obowiązek sprawdzenia tego oświadczenia inwestora J. D. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością i wyjaśnienia wątpliwości co do prawdziwości treści tego oświadczenia, czy inwestor J. D. miał prawo do dysponowania nieruchomością, czy tylko do zainwestowania, co skutkowało wydaniem decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa. Strona zarzuciła ponadto szereg nieprawidłowości w ocenie i argumentacji po stronie organu II instancji, odnoszących się do zarzutów postawionych w odwołaniu oraz braku odpowiedzi na kwestie tam wyszczególnione. Podsumowując, strona uznała, iż organ prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie, czyli GINB, zastosował w tej sprawie zasadę dowolnej oceny dowodów. Ta dowolna ocena dowodów oparta była na niekompletnym materiale dowodowym oraz nie w pełni rozpatrzonym (art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W ocenie organu przesłanki podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu skarżonej decyzji, a zarzuty podniesione w skardze i w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie. Wskazał na bezzasadność argumentacji skarżącej dotyczącej naruszenia przez organ przepisów k.p.a. oraz zarzut braku wadliwości decyzji kontrolowanej, w tym jej nieważności, niezależnie od stopnia domniemania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. ustawy). Kontrola Sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czynią to bowiem wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu lub czynności. A zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne jest oparta na kryterium zgodności z prawem działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Oparcie jej na innym kryterium jest niedopuszczalne, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria nałożone przez ustawodawcę, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolą Sądu objęta jest sprawa rozstrzygnięta przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dn. 22 maja 2024 r. na podstawie której ww. organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dn. 17 listopada 2023 r. o odmowie stwierdzenia, na wniosek M. D., nieważności decyzji Starosty L. z [...] lipca 2007 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi J. D. pozwolenia na budowę stacji diagnostycznej z myjnią automatyczną pojazdów do 3,5 t, placów manewrowych, miejsc postojowych, placu do badania poziomu hałasu w pojazdach o masie do 3,5 t, przyłącza kanalizacji sanitarnej i opadowej, przyłącza wodociągowego i przyłącza eNN, na działkach nr ewid. [...] ,[...],[...], [...] obręb [...] w miejscowości L., miasto L., powiat L. Przede wszystkim należy podkreślić, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła jedna z przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym postępowaniu organ nie rozpatruje sprawy co do istoty (jak w postępowaniu odwoławczym), nie dokonuje samodzielnych ustaleń faktycznych w tej sprawie, lecz opiera się na materiale dowodowym, którym dysponował organ wydając zaskarżoną decyzję (por. np. wyroki NSA z 28 maja 1985 r., I SA 89/95, ONSA z 1985 r. nr 1, poz. 30, z 18 grudnia 2007 r., II OSK 1712/06, z 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12, z dnia 16 stycznia 2014 r., 1666/12, z 19 maja 2017r. II OSK 2405/15). Sąd oceniając tę decyzję bierze pod uwagę stan faktyczny i stan prawny z chwili jej wydania. Według przyjętych poglądów z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć sytuację, gdy decyzja administracyjna ze względu na jej nie budzącą wątpliwości sprzeczność z prawem nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. Ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa z oczywistych względów ma charakter ocenny, wymaga zbadania, czy powołane przez stronę naruszenie prawa było "rażące" (oczywiste, jednoznaczne, widoczne "na pierwszy rzut oka"). Nie chodzi tu więc o jakiekolwiek naruszenie prawa, np. w zakresie jego wykładni, lecz o naruszenie odpowiadające cechom wyżej wymienionym. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę zgadza się ze stanowiskiem GINB, że zarzuty podniesione w skardze stanowią w istocie polemikę ze stanowiskiem organu zawartym w kwestionowanej decyzji. Formalnie zarzuty rozpoznawanej skargi dotyczą naruszenia przez organy przepisów 32 ust.4 pkt.2, art. 33 ust.2 pkt.2, art. 35 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy prawo budowlane oraz przepisów rozporządzenia Ministra infrastruktury z dn. 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( DZ U z 2020 r. poz.690, dalej jako: "rozporządzenie z 2002 r.") w związku z art. 156§1 pkt. 2 kpa. Przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania pozwolenia na budowę, stanowił, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska (lit. a), wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (lit. b), z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (lit. c), 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Według art. 35 ust. 2 tej ustawy, właściwy organ może badać zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5. Zgodnie z art. 35 ust. 3, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 i 2, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z powyższego wynika, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji Starosty L., tj. w 2007 r. był zobowiązany zbadać zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz mógł badać zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Organy prowadzące postępowanie w sprawie zasadnie uznały, że Starosta L. zrealizował powyższe wymagania. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 34 Prawa budowlanego projekt budowlany składa się z projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Projekt architektoniczno-budowlany dotyczy bezpośrednio obiektu budowlanego: jego formy, konstrukcji oraz funkcji. Organ nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (uchylony art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego) i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 k.p.a.). Powyższe przepisy korespondują z przewidzianą w Prawie budowlanym szeroką odpowiedzialnością projektanta. Projektant do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Mając na względzie tak rozumianą kompetencję organów architektoniczno-budowlanych, Sąd podziela stanowisko organu nadzoru budowlanego GINB, że w przebiegu postępowania prawidłowo stwierdzono, że kontrolowana decyzja Starosty L. została poprzedzona wymaganymi uzgodnieniami, zgodami, kontrolą kompletności dokumentacji projektu budowlanego zamierzonej inwestycji. W kontekście wskazanych wyżej zasad kompetencji organów architektoniczno-budowlanych, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut podniesiony przez skarżącą rażącego naruszenia prawa przez niewłaściwe skontrolowanie dokumentacji projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora w zakresie murów oporowych wybudowanych przez inwestora. W tym zakresie prawidłowe jest stanowisko organów nadzoru budowlanego, że opisane przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Starosty L. mury oporowe, nie były przedmiotem wniosku, ani projektu budowlanego, zatem Starosta L. nie miał prawa udzielać decyzją nr [...] z [...] lipca 2007 r., pozwolenia na budowę obiektów, o których pozwolenie na budowę inwestor nie występował w postępowaniu wszczętym wnioskiem z 2 lipca 2007 r. Zatem brak odniesienia się w decyzji z [...] lipca 2007 r. do wymienionych obiektów zagospodarowania terenu, nie jest naruszeniem prawa. Decyzją nr [...] z [...] lipca 2007 r., znak: [...], Starosta L. nie udzielił pozwolenia na budowę murów oporowych, zatem ich późniejsza budowa, jak również postępowania w sprawie ich budowy prowadzone przez organy nadzoru budowlanego, nie mają związku z niniejszą sprawą. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, to organy w wyniku weryfikacji ww. okoliczności ustaliły i wiarygodnie potwierdziły, że z treści księgi wieczystej ([...]) prowadzonej dla tejże działki wynika, że od [...] maja 2018 r. działka ta jest własnością M. D. ( skarżącej), natomiast w dacie wydania kontrolowanej decyzji Starosty L. w 2007 r. stanowiła własność M. D. ( matki skarżącej). Inwestor wnioskiem z 2 lipca 2007 r. zwrócił się o pozwolenie na budowę inwestycji zaplanowanej między innymi na tejże działce nr [...]. Do swego wniosku dołączył oświadczenie na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 Pb (obowiązujące wówczas brzmienie przepisu - Dz.U.2006.156.1118 - ze zmianami, nie różni się od obowiązującego aktualnie) o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, wynikającym ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonania robót i obiektów budowlanych. Oznacza to, że inwestor powołał się w złożonym oświadczeniu na istnienie umowy cywilnej, w której właścicielka działki nr [...] M. D. udzieliła zgody na wykonanie robót i obiektów budowlanych na terenie będącym jej własnością. Z dowodów w sprawie pozwolenia na budowę wynika, że właścicielka działki nr [...] od początku postępowania brała w nim udział (zawiadomienie z 5 lipca 2007 r., k. 13 akt Starosty L.) i nie wnosiła swoich uwag. Z dowodów w aktach starostwa wynika, że żadna ze stron nie wnosiła uwag co do złożonego przez inwestora oświadczenia, zatem Starosta L. w niniejszym przypadku był zwolniony z obowiązku pozyskania dowodu oświadczanego przez inwestora prawa. Decyzja z [...] lipca 2007 r. została prawidłowo doręczona właścicielce działki nr [...] (k. 47 akt Starosty L.), która nie skorzystała z przysługującego jej prawa zbadania decyzji w trybie administracyjnym o dużo szerszym zakresie, niż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Według dokonanych ustaleń dowodowych i stanu prawnego, spór aktualnej właścicielki działki nr [...] ( skarżącej) z inwestorem w przedmiocie oświadczanego prawa do zabudowy tej działki nie jest rzeczą organów administracji architektoniczno-budowlanej, lecz ma charakter cywilny. Zatem w ustalonym stanie faktyczno-prawnym mającym odzwierciedlenie w aktach sprawy, brak zgody skarżącej jako aktualnej właścicielki działki nr [...] na dysponowanie tą działką na cele budowlane przez inwestora nie może być podstawą stwierdzenia naruszenia prawa, ponieważ w dacie wydania badanej decyzji taka zgoda istniała i nie była podważana przez ówczesną właścicielkę działki nr [...]. Tym samym w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt. 2 oraz art. 33 ust.2 pkt.2 Prawa budowlanego. Sąd podziela także stanowisko GINB co do kompletności i prawidłowego skontrolowania całości dokumentacji projektowo-budowlanej zrealizowanej inwestycji. Projekt budowlany spornej inwestycji został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, a projektanci złożyli oświadczenie, stosownie do art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Powyższe oświadczenie stanowią dowód sporządzenia projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Działki o nr ewid. [...], [...],[...], [...] obręb [...] w miejscowości L. w dniu wydania pozwolenia na budowę objęte były zakresem obowiązywania uchwały Rady Miasta L. z [...] grudnia 2004 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. w obrębie granic administracyjnych miasta z wyłączeniem terenu osiedla "M". Działki nr ewid. [...],[...], [...] położone są na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem MN/U (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług towarzyszących), natomiast działka nr ewid. [...] położona jest częściowo na obszarze oznaczonym w miejscowy planie symbolem MN/U (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług towarzyszących) oraz częściowo na obszarze oznaczonym w miejscowy planie symbolem KD-GP (istniejąca droga krajowa Nr 28 ruchu przyśpieszonego (klasy GP). Tym samym nie sposób uznać, aby sporna inwestycja rażąco naruszała ustalenia ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wymogów dotyczących przeznaczenia terenu. Jednocześnie analiza projektu zagospodarowania nieruchomości inwestycyjnych nie wykazała, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją organu stopnia powiatowego, rażąco uchybiały przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W szczególności nie uchybiono rażąco przepisom § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 19 (odległość miejsc postojowych od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i granicy działki), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych), czy też § 271 i n. (warunki ochrony przeciwpożarowej) ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. W związku z powyższym należy uznać, że decyzja Starosty L. z [...] lipca 2007 r., Nr [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę zauważa, że podnoszone w skardze zarzuty oraz związane z nimi okoliczności, w tym sygnalizowane podejrzenie uzyskania oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane w wyniku przestępstwa, fałszywość dowodów, wskazywanie na nowe okoliczności faktyczne sprawy, nowe dowody nieznane organowi w dacie wydawania kwestionowanej decyzji – stanowią ewentualnie przesłanki do skontrolowania w postępowaniu w wznowienie z art. 145 kpa, ale nie mogą skutkować prawnie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Z powyższego wynika, że postawione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego nie zasługują na uwzględnienie. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję, o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji (Wojewody Małopolskiego) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z dn. [...] lipca 2007 r. zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej inwestorowi J. D. pozwolenia na budowę, nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) oddalił skargę.