VII SA/Wa 2038/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2011 r. sprawy ze skargi W. G., B. M.i W. T. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata D. N., adwokata P. K., adwokata Z. K.tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwoty po 307,50 zł (trzysta siedem złotych pięćdziesiąt groszy), w tym tytułem zastępstwa prawnego kwoty po 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwoty po 57,50 zł (pięćdziesiąt siedem złotych pięćdziesiąt groszy). Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r, Nr [...], Prezydent W., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 9 października 2008 r. Miasta W. -złożonego przez pełnomocnika inwestora, zmienionego i uzupełnionego w dniu 17 października 2008 r., zatwierdził projekt budowlany i wydał dla Miasta W. pozwolenie na budowę ulicy P. na odcinku od ulicy P. do ulicy S., na terenie działek nr ewid. [...] z obrębu [...], oznaczonych w projekcie zagospodarowania terenu ciągłą niebieską linią, położonych w Dzielnicy B. w W. Wykonanie robót budowlanych zatwierdzonych ww. decyzją polegać będzie na poszerzeniu zachodniej jezdni w okolicy ul. S., budowie chodnika i ścieżki rowerowej, budowie oświetlenia ulicznego oraz rozbiórce obiektów kolidujących z inwestycją. Przedmiotową inwestycję organ architektoniczno-budowlany zaliczył do kategorii obiektu: XXV oraz nadał ww. decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od ww. decyzji złożył W. G., wnosząc o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Prezydenta W. Nr [...], jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa, w tym zarzucając, że organ nieprawidłowo dokonał zawiadomienia stron postępowania o wydaniu decyzji. Postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2009 r., Nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.) - stwierdził uchybienie terminu do wniesienia ww. odwołania. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż decyzja organu I instancji została doręczona stronom postępowania w drodze obwieszczenia z dnia 5 grudnia 2008r. znak: [...], które zostało opublikowane na stronie internetowej Urzędu W., wywieszone na tablicy ogłoszeń w Urzędzie. W. dla Dzielnicy B. w dniach 10-24 grudnia 2008 r., Biurze Administracyjno-Gospodarczym w dniach 9-23 grudnia 2008 r., Biurze Architektury i Planowania Przestrzennego w dniach 9-23 grudnia 2008 r., oraz opublikowane w prasie lokalnej, tj. Ż. w dniu 10 grudnia 2008 r. W ocenie Wojewody [...] ogłoszoną w ww. sposób decyzję, stosownie do art. 49 k.p.a., uważa się za doręczoną po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (czternastodniowy termin oblicza się od ostatniego dnia, w którym nastąpiło obwieszczenie). Z tego względu w przedmiotowej sprawie ostatnim dniem, w którym nastąpiło obwieszczenie jest 24 grudnia 2008 r. Dlatego organ II instancji uznał, że decyzja o pozwoleniu na budowę została doręczona stronom postępowania w dniu 7 stycznia 2009 r. Tym samym termin do wniesienia odwołania upłynął stronom w dniu 21 stycznia 2009 r., natomiast W. G. w dniu 28 kwietnia 2009 r. nadał w placówce pocztowej odwołanie od decyzji Prezydenta W. Nr [...], a więc z 97-dniowym uchybieniem terminu do wniesienia odwołana. Ponadto Wojewoda [...] wskazał, że strona nie skorzystała z instytucji przywrócenia terminu przewidzianej w art. 58 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym termin uchybiony może zostać przywrócony na prośbę zainteresowanego jeśli uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli W. G., B. M., W. T., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] Nr [...]. Skarżący wskazali, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie została im doręczona jako stronom postępowania, jak również nie zostali zawiadomieni o wydaniu tej decyzji, co uniemożliwiło skarżącym wniesienie odwołania w odpowiednim terminie. O pozwoleniu na budowę dowiedzieli się w dniu 17 marca 2009 r., które T. G. i W. T. otrzymali od organu w dniu 17 marca 2009 r., zaś W. G. otrzymał w dniu 14 kwietnia 2009 r. W ocenie skarżących decyzja ta została im doręczona bez załącznika, co w ich ocenie oznacza, że dokonane doręczenie niekompletnej decyzji jest nieskuteczne. Pomimo tego w dniu 31 marca i 28 kwietnia 2009 r. wnieśli odwołania, które w ocenie skarżących zostały wniesione w terminie. Ponadto skarżący przy ogłoszeniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie zastosował art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, nie zawiadamiając ich o wydaniu decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do skargi B. M. i W. T. organ wyjaśnił, iż nie były one stroną zaskarżonego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2008r. Skarżące bowiem wraz z odwołaniem złożyły wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie objęte skargą zostało wydane po rozpoznaniu odwołania W. G.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U., Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. stwierdzające po rozpoznaniu odwołania W. G. uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta . W. z [...] grudnia 2008r. Już na wstępie wskazać należy, iż skoro zaskarżone postanowienie dotyczyło wyłącznie dowołania wniesionego przez W. G., to B. M. i W. T. nie mają interesu prawnego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) zwanej dalej p.p.s.a. i z tego względu ich skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści powołanego przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Nadto zgodnie z § 2 art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Pod pojęciem interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., rozumie się istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem. Związek ten wynika w przeważającej większości z przepisów administracyjnego prawa materialnego, ale także procesowego lub ustrojowego, gdzie musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonego aktu lub podjęcia określonej czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. Ze skargą do sądu administracyjnego może wystąpić podmiot, który wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną i normą prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis Warszawa 2009, s. 275, uzasadnienie uchwały NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005 Nr 4, póz. 62). W konsekwencji takiej regulacji postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Sąd uznał, iż skarga W. G. nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, stąd też podlega ona również oddaleniu. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy bada z urzędu zachowanie terminu do wniesienia odwołania. Stwierdzenie dopuszczalności odwołania oraz wniesienia go w terminie jest koniecznym warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji, co w konsekwencji wyłącza dopuszczalność jej skontrolowania w zwyczajnym postępowaniu odwoławczym. Termin określony w art. 129 § 2 kpa, jest terminem ustawowym, wiąże więc wszystkie osoby i organy występujące w postępowaniu administracyjnym. Jego niedotrzymanie powoduje ujemne skutki procesowe w postaci utraty prawa do wniesienia odwołania. Organy administracji nie posiadają uprawnień do przedłużania terminów ustawowych. Bezskuteczność czynności procesowej prowadzić może do zamknięcia drogi postępowania administracyjnego. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a., a stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95, Lex nr 29079, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., SA/Gd 1482/96, Lex nr 29004, wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., SA/Ka 2111/94, Lex nr 27060, wyrok NSA z dnia 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665/95, BS 1997, nr 5, poz. 32). Wskazać należy, iż postępowanie w sprawie budowy drogi wszczęto pod rządami starej ustawy tj. z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i zastosowanie miał art. 28 ust. 1 i 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008r., nr 154, poz. 958): :1. Do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe. W postępowaniu dotyczącym ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". Natomiast stosownie do art. 28 ust. 1 i 2 ww. ustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o pozwoleniu na budowę drogi wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony, w drodze obwieszczeń, w urzędach gmin oraz w prasie lokalnej. Zawiadomienie o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę drogi zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią tej decyzji. Przepis art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Analiza akt sprawy wykazała, iż ogłoszenia o pozwoleniu na budowę ulicy P. na odcinku od ulicy P. do S. zostały opublikowane prawidłowo. W dniu 5 grudnia 2008r. - na stronie internetowej Urzędu W., w dniach 10-24 grudnia 2008r. wywieszone zostały na tablicy ogłoszeń w Urzędzie W. Dzielnicy B., w dniach 9-23 grudnia 2008r. - w Biurze Architektury i Planowania Przestrzennego, natomiast w dniu 10 grudnia 2008r. opublikowano w prasie lokalnej i w "Ż.". Wyjaśnić należy, iż skorzystanie z obwieszczenia lub publicznego ogłoszenia decyzji w trybie art. 49 k.p.a. wymaga powołania podstawy prawnej zawartej w odrębnym akcie prawnym rangi ustawowej. Przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 49 są zarówno przepisy kodeksu, jak i przepisy innych ustaw, które przewidują zawiadamianie stron postępowania o czynnościach organu w formie obwieszczenia lub innej formie publicznego ogłaszania. W niniejszej sprawie taki warunek został spełniony, gdyż ten sposób doręczenia decyzji przewidywał powołany wyżej art. 28 ust. 1 i 2. Przepis art. 49 kpa wprowadza fikcję prawną doręczenia. Wynika ona ze zwrotu: "w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia". Wskazany termin oblicza się od ostatniego dnia, w którym nastąpiło obwieszczenie lub innego rodzaju publiczne ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (por. wyr. WSA w Warszawie z dnia 30 października 2007 r., IV SA/Wa 1276/07, ONSAiWSA 2009, nr 2, poz. 28). Jeżeli publiczne ogłoszenie następowało w różnych dniach (w przypadku wielości stosowanych form) przyjąć należy, że termin rozpoczyna bieg od ostatniego dnia ostatniego z ogłoszeń. Rozwiązanie przyjęte w art. 49 k.p.a. jest rozwiązaniem ekstraordynaryjnym, służącym zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami danego aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne ogłoszenie (wyrok NSA 2010.03.23, I OSK 45/10, LEX nr 597602). Z akt sprawy wynika, iż W. G. odwołanie od decyzji Prezydenta W. nadał w placówce pocztowej w dniu 28 kwietnia 2009r., a zatem z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. Postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo zgodnie z zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, organ administracji podjął bowiem wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.