VII SA/Wa 2042/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skarg A. K. i M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargi oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. K. i A. K., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] nakazującej współwłaścicielom nieruchomości M. K., A. K. oraz J. K. rozbiórkę nieużytkowanego, nienadającego się do remontu budynku warsztatowego usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że w dniu [...] października 2011 r. wpłynął do organu powiatowego wniosek M. K. o wydanie decyzji nakazującej zarządcy obiektu budowlanego rozbiórkę nieużytkowanego, nienadającego się do remontu budynku warsztatowego usytuowanego przy ul. P. w W.. Wobec czego przedstawiciel organu powiatowego w dniu [...] listopada 2011 r. przeprowadził oględziny ww. budynku warsztatowego, a następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] nakazał współwłaścicielom nieruchomości M. K., A. K. oraz J. K. rozbiórkę tego budynku. M. K. i A. K. zaskarżyli powyższą decyzję w części ich dotyczącej, wnosząc o jej uchylenie na skutek błędów procesowych. Organ II instancji powołując się na art. 138 § 2 k.p.a. uchylił tę decyzję w całości, a sprzwę przekazał do ponownego rozpoznania. W ocenie organu II instancji, rozpatrującego odwołanie A. K. i M. K., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy, dlatego też skarżone rozstrzygnięcie wyeliminował z obrotu prawnego. Powołując się na zasadę dwuinstancyjności oraz nowelizację przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wprowadzona ustawą z 3.12.2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także przepisy art. 7 , art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. organ II instancji wskazał, że obowiązany jest w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, gdy postępowanie przed organem I instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Następnie organ wskazał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w sprawie nieprawidłowego stanu technicznego budynku warsztatowego (całego) przy ul. P. w W.. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego zły stan techniczny przedmiotowego obiektu został potwierdzony przez organ I instancji, m.in. w . protokole oględzin z dnia [...] listopada 2011 r. wraz z załączonym materiałem zdjęciowym oraz poprzez ustalenia dokonane w trakcie przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2012 r. rozprawy administracyjnej. W protokole rozprawy administracyjnej współwłaściciele przedmiotowego obiektu budowlanego oświadczyli, że budynek warsztatowy usytuowany na terenie nieruchomości przy ul. P. w W. jest w złym stanie technicznym oraz, iż zamiarem współwłaścicieli nie jest jego odbudowa lecz dążenie do jego rozbiórki. Przepis art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, "jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzją nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Przedmiotowy budynek usytuowany na terenie nieruchomości przy ul. P. w W., jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy jest nieużytkowany (ze względu na zły stan techniczny) oraz nie nadaje się do remontu i odbudowy zasadnym zatem było wydanie nakazu na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten ma bowiem na celu wyeliminowanie obiektów budowlanych, których stan uniemożliwia doprowadzenie ich do prawidłowego stanu technicznego, niezależnie od tego, czy są to przeszkody prawne czy techniczne. Przepis ten wskazuje trzy samodzielne przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego, takie jak: nieużytkowanie obiektu, jego zniszczenie oraz niewykończenie, we wszystkich wymienionych przypadkach nie nadaje się on do remontu, odbudowy lub wykończenia. Kwalifikacja stanu obiektu, określająca czy obiekt nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, należy do organu orzekającego. Z tego też powodu istotne jest ustalenie zamiarów i możliwości właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. W aktach sprawy znajdują się oświadczenia właścicieli, z których wynika, iż ich zamiarem nie jest odbudowa przedmiotowego obiektu, a zgodnie z treścią pisma inicjującego postępowanie uzyskanie nakazu rozbiórki, co stanowi o ich zgodzie na wydanie nakazu w trybie przepisu art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W trakcie postępowania odwoławczego A. K. i M. K. wnieśli pismo, w którym wskazują, iż wyrazili zgodę na rozbiórkę przedmiotowego obiektu tylko w sytuacji, gdy obowiązek ten zostanie nałożony na zarządcę obiektu. Organ powiatowy ponownie rozpoznając sprawę potwierdzi zamiar współwłaścicieli co do dokonania rozbiórki obiektu. W sytuacji braku takiej zgody nałoży na współwłaścicieli obowiązek wykonania robót budowlanych zmierzających do doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego. Ponadto przedmiotowy budynek nie jest indywidualnie wpisany do rejestru zabytków. Nieruchomość przy ul. P. w W. położona jest jednak w strefie ochrony konserwatorskiej "[...][...]", wpisanej do rejestru zabytków pod numer [...], decyzją z dnia [...] września 1980 r. Usytuowana jest również na obszarze jednostki terenowej oznaczonej w § 34 symbolem [...] obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...][...]" (Uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r.). W związku z powyższym oraz mając na uwadze dyspozycję przepisu art. 67 ust. 3 ustawy Prawo budowlane: W stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzją, o której mowa w ust. 1, właściwy organ wydaje po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków organ zwrócił się pismem z dnia [...].04.2012 r., uzupełnionym pismem z dnia [...].04.2012 r., na podstawie art. 67 ust. 3 ustawy Prawo budowlane o przedstawienie uzgodnienia i stanowiska [...] Konserwatora Zabytków w sprawie dotyczącej rozbiórki ww. obiektu budowlanego. [...] Konserwator Zabytków postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie uzgodnienia rozbiórki budynku warsztatowego usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W. wskazując, iż ww. budynek warsztatowy przy ul. P. nie jest objęty indywidualnie ochroną na mocy ustaleń ww. planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem w stosunku do tego budynku nie ma zastosowania tryb art. 67 ust. 3 Prawa budowlanego. Postępowanie w sprawie uzgodnienia ww. inwestycji jest zatem bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu w trybie art. 105 § 1 w związku z art. 126 k.p.a. Powyższe stanowisko właściwego organu konserwatorskiego legitymuje organ nadzoru budowlanego do samodzielnego podjęcia decyzji o możliwości zastosowania przepisu art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do ustalenia adresata skarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa aktualny właściciel jest odpowiedzialny za aktualny stan obiektu i jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawno-budowlanymi. Organ powiatowy wydając merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie prawidłowo nałożył obowiązki na obecnych współwłaścicieli solidarnie. Zdaniem tutejszego organu prawidłowym jest nałożenie stosownego obowiązku na obecnych współwłaścicieli nieruchomości jako osoby posiadające do niej tytuł prawny, co umożliwia prowadzenie na jej terenie robót budowlanych. Ponadto materiał dowodowy wskazuje, iż dla przedmiotowej nieruchomości nie został ustanowiony zarządca. Dokumenty zgromadzone w aktach sprawy stanowią o prawie J. K. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz upoważniają do podejmowania działań w zakresie sprawowania bieżącego nadzoru. W chwili przejęcia prawa własności części nieruchomości przez A. K. i M. K. utraciły ważności wszelkie umocowania prawne udzielone J. K. przez poprzednich współwłaścicieli. A. K. i M. K. nie podpisali z J. K. umowy o sprawowanie zarządu nad nieruchomością wspólną, co z kolei stanowi o braku ustanowionego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa zarządu nieruchomością, w związku z tym umocowuje organ nadzoru budowlanego do nakładania obowiązków w zakresie stanu technicznego przedmiotowego obiektu solidarnie na wszystkich współwłaścicieli. Organ II instancji zauważył, iż organ powiatowy prowadząc postępowanie w zakresie stanu technicznego całego budynku warsztatowego, wydał nakaz rozbiórki również co do całego obiektu budowlanego. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] nr [...] z dnia [...] września 2000 r. zatwierdzające ugodę zawartą w dniu [...] czerwca 2000 r. pomiędzy A. K. i J. K. w sprawie złego stanu technicznego budynku warsztatowego przy ul. P.. Ugoda dotyczyła rozbiórki części budynku warsztatu oraz dokonania remontu pozostałej części. Organ powiatowy ponownie rozpoznając sprawę ustali czy postanowienia ugody zatwierdzonej ww. postanowieniem zostały zrealizowane. Jeżeli wskazana ugoda część budynku nie została rozebrana organ powiatowy winien podjąć działania w trybie przepisów o egzekucji w administracji. Organ powiatowy ustali również do jakiej części przedmiotowego obiektu winien prowadzić postępowanie administracyjne, mając na uwadze, iż w odniesieniu do części przedmiotowego obiektu postępowanie administracyjne zostało zakończone ostatecznym postanowieniem organu powiatowego nr [...] z dnia [...] września 2000 r. Podsumowując organ wskazał, że w związku z tym, iż skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należało zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. złożyli A. K. i M. K. wnosząc o jej stwierdzenie nieważności ew. uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W jednobrzmiących skargach skarżący zarzucili nieważność w wyniku rażącego naruszenia art. 16 § 1 zdanie pierwsze i drugie k.p.a., art. 15, art. 6 oraz art. 127 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. - przez uchylenie zaskarżonej decyzji PINB [...] w całości pomimo, że odwołanie dotyczyło wyłącznie części tej decyzji. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji dlaczego decyzja PINB [...] została uchylona w całości pomimo, że odwołanie dotyczyło wyłącznie części tej decyzji. Dodatkowo zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. polegające na tym, że w uzasadnieniu tej decyzji organ dokonał ocen o charakterze materialnoprawnym na tle stanu faktycznego, który zdaniem organu odwoławczego został ustalony przez PI NB [...] z naruszeniem przepisów o postępowaniu. W szczególności, nie jest wskazaniem okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdzenie, że "zdaniem tutejszego organu prawidłowym jest nałożenie stosownego obowiązku na obecnych współwłaścicieli nieruchomości jako osoby posiadające do niej tytuł prawny, co umożliwia prowadzenie na jej terenie robót budowlanych. Ponadto materiał dowodowy wskazuje, iż dla przedmiotowej nieruchomości nie został ustanowiony zarządca. Dokumenty zgromadzone w aktach sprawy stanowią o prawie J. K. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz upoważniają do podejmowania działań w zakresie sprawowania bieżącego nadzoru. W skardze skarżący wskazali, że w chwili przejęcia prawa własności części nieruchomości przez A. K. i M. K. utraciły ważności wszelkie umocowania prawne udzielone J. K. przez poprzednich współwłaścicieli. A. K. i M. K. nie podpisali z Ja. K. umowy o sprawowanie zarządu nad nieruchomością wspólną. Stanowi to o braku ustanowionego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa zarządu nieruchomością co umocowuje organ nadzoru budowlanego do nakładania obowiązków w zakresie stanu technicznego przedmiotowego obiektu solidarnie na wszystkich współwłaścicieli." (str.5 uzasadnienia decyzji [...] WINB). Co więcej, powyższa ocena o charakterze materialnoprawnym została sformułowana przez organ odwoławczy bez wskazania jakichkolwiek podstaw prawnych i faktycznych oraz z pominięciem dowodów i obszernej argumentacji prawnej przedstawionych przez stronę skarżącą w postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które wyznaczone zostały treścią art. 138 § 2 k.p.a. W okolicznościach kontrolowanej sprawy powodem uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania było stwierdzenie, iż wydano decyzję nakazującą rozbiórkę całego obiektu bez wcześniejszego ustalenia, czy wykonana została zawarta w 2000 r. ugoda dotycząca rozbiórki części budynku warsztatu oraz dokonania remontu pozostałej części. Jak trafnie zauważył organ II instancji zatwierdzona przez organ ugoda wywołuje takie same skutki jak decyzja. Jeśli zatem akt taki odnosił się do części przedmiotowego obiektu, to zadaniem organu I instancji było ustalenie, czy ugoda ta została wykonana, czy też obecną decyzją objęto cześć budynku, której ugoda dotyczyła. Brak tych ustaleń stanowił istotne naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., a wyjaśnienie tej okoliczności miało wpływ na zakres obecnego rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie tych wątpliwości ma wpływ na określenie przedmiotu toczącej się sprawy, a zatem podjęcie decyzji kasacyjnej było uprawnionym działaniem organu. Nie była zresztą kwestionowana w skardze zasadność powyższego poglądu, gdyż zarzucono w niej to, że w ocenie skarżących doszło do przekroczenia zakresu rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ skarżący domagali się wprawdzie uchylenia decyzji, ale tylko w odniesieniu do ich osób. Zdaniem skarżących organ przekroczył swoje uprawnienia uchylając decyzję w całości pomimo, że odwołanie dotyczyło wyłącznie części tej decyzji. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zasadą zatem jest, że przepis ten, w przypadku stwierdzenia istnienia zawartych w nim przesłanek, nakazuje uchylenie decyzji I instancji w całości, co wynika wprost z treści ww. przepisu. Por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1091/08, LEX nr 552727 i z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 102/08LEX nr 467114. Nie można wprawdzie wykluczyć orzeczenia częściowego, gdy np. decyzja I instancji składa się z kilku części, z których każda może funkcjonować samodzielnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 530/10, LEX nr 1080342) lub też, jeśli okaże się w postępowaniu przed organem II instancji, że jedna ze stron nie posiada legitymacji do udziału w sprawie, możliwe jest wydanie odrębnej decyzji wobec takiej strony na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., lecz nie można takich rozwiązań zastosować, gdy wątpliwy jest stan faktyczny sprawy i postępowanie należy powtórzyć, gdyż wówczas stan faktyczny sprawy ulegnie zmianie. Gdy prowadzone jest jedno postępowanie administracyjne, to bez znaczenia pozostaje fakt, czy w danej sprawie będącej przedmiotem postępowania występuje jedna strona, czy też mamy do czynienia z wielością stron. Jednakże złożenie odwołania od wydanej w tym postępowaniu decyzji przez jedną ze stron odmiennie aniżeli na gruncie art. 62 k.p.a. oznacza zaskarżenie decyzji w jej całokształcie. Obejmuje zatem nie tylko zaskarżenie decyzji, w części dotyczącej rozstrzygnięcia sytuacji prawnej strony wnoszącej odwołanie, ale również rozstrzygnięcia sytuacji prawnej pozostałych stron. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2005 r.t sygn. akt II OSK 257/05, LEX nr 203715. Podzielając argumentację tego wyroku dodać można, że odmienne potraktowanie powyższej kwestii, tj. częściowe uchylenie decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania jedynie wobec skarżących, prowadzić by mogło do sytuacji, w której prawa i obowiązki strony niewnoszącej odwołania ukształtowałyby się na gruncie wadliwie ukształtowanego stanu faktycznego, a prawa i obowiązki stron wnoszących odwołanie kształtowałyby się w oparciu o stan faktyczny będący dopiero przedmiotem przyszłych ustaleń. Z tych względów stwierdzić należało, że uchyleniem prawidłowo objęto całość decyzji zarówno w odniesieniu do skarżących jak i uczestnika postępowania. Nie można też było podzielić zarzutu skargi, iż organ oceniając legitymację stron przyjął, że w przypadku nakazu rozbiórki wynikającego z dyspozycji art. 67 Prawa budowlanego podmiotami zobowiązanymi są wszyscy współwłaściciele nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy budynek, a nie tylko jeden ze współwłaścicieli, według skarżących - zarządzający tym budynkiem. Po pierwsze bowiem z akt sprawy nie wynika, że uczestnikowi postępowania można przypisać atrybut zarządcy, po wtóre, gdyby nawet przyjąć, że osoba fizyczna pełni funkcję zarządcy budynku, wynikającą ze stosunku cywilnoprawnego, to nałożenie obowiązku rozbiórki wynikającego z działań organu o charakterze publicznoprawnym, nie miałoby również podstawy. Zarządca nieruchomości może realizować wprawdzie uprawnienia właścicielskie, lecz tylko zmierzające do utrzymania obiektu we właściwym stanie technicznym, a nie do zniesienia tego obiektu (rozbiórki). Nadto pamiętać trzeba, że rozwiązanie stosunku cywilnego powodowałoby brak możliwości wykonania nałożonego obowiązku publicznoprawnego. Rozważając powyższe kwestie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i przyjmując zasadnie, że zobowiązanymi powinni być wszyscy współwłaściciele organ nie naruszył prawa, nie przesądzał też załatwienia sprawy w znaczeniu materialnoprawnym, a zatem zarzut skargi w tym zakresie należało uznać za chybiony. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. .poz. 270, t.j.), Sąd skargę oddalił.