VII SA/Wa 2044/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędziowie: sędzia WSA Renata Nawrot asesor WSA Michał Podsiadło (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 czerwca 2024 r. nr 72/SPEC/2024 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działki o nr ew. [...]obręb [...]w dzielnicy B, [...] W,; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz S. P. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Zaskarżoną decyzją z 5 czerwca 2024 r. nr 72/SPEC/2024, Wojewoda Mazowiecki rozpoznał sprawę na skutek odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 9 listopada 2023 r. nr 223/BEM/IL/2023 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. 2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach. 2.1. Prezydent m.st. Warszawy wystąpił 18 kwietnia 2023 r. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi publicznej kategorii powiatowej (ul. N.) na odcinku od ul. L. do ul. Sz. w dzielnicy B. w Warszawie wraz z sieciami infrastruktury technicznej. 2.2. Decyzją z 9 listopada 2023 r. nr 223/BEM/IL/2023, wydaną na podstawie art. 11a ust. 1 i ust. 2a, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1-4, art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 162; dalej: specustawy) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775; dalej: k.p.a.), Prezydent m.st. Warszawy: I. zatwierdził podział nieruchomości zgodnie z projektem podziału nieruchomości przyjętym do zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Prezydenta m.st. Warszawy wg wykazu określonego w tej decyzji; II. ustalił, że nieruchomości o numerach: obr. [...] – stają się z mocy prawa własnością Miasta Stołecznego Warszawy; III. zatwierdził przedłożony przez inwestora projekt budowlany p.n.: "Budowa drogi publicznej, klasy zbiorczej na przedłużeniu ul. Cz. na odcinku od ul. L. do ul. Sz. wraz z sieciami infrastruktury technicznej w dzielnicy B. w Warszawie"; IV. udzielił inwestorowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi publicznej kategorii powiatowej - ul. N. na odcinku od ul. L. do ul. S. w dzielnicy B. w W. wraz z sieciami infrastruktury technicznej, według zatwierdzonego projektu budowlanego, zgodnie z wnioskiem na następujących działkach położonych w Warszawie, oznaczonych w ewidencji gruntów, w tym: – pod inwestycję drogową: obr. [...]; – stwierdzenie obowiązku budowy lub przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu i zezwolenia na wykonanie tego obowiązku oraz ograniczeniu w korzystaniu zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 e), j) oraz i): obr. [...]; – stwierdzenie obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 g): obr. [...]; – stwierdzenie obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów i zezwolenie na wykonanie tego obowiązku zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 h) i j): obr. [...]; V. nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności; VI. określił termin do wydania nieruchomości; VII. ustalił obowiązek i zezwolił na przebudowę istniejących sieci uzbrojenia terenu na wskazanych w tej decyzji nieruchomościach; VIII. ustalił obowiązek i zezwolił na przebudowę innych dróg publicznych. 2.3. Odwołanie od tej decyzji złożył S. P. (dalej: skarżący) – właściciel dotychczasowej działki o nr ew. [...] w obr. [...], która na mocy ww. decyzji organu I instancji podlega podziałowi na działki nr [...] (która przechodzi na własność inwestora) i [...] (której właścicielem pozostaje skarżący). 2.4. Zaskarżoną decyzją z 5 czerwca 2024 r. nr 72/SPEC/2024, Wojewoda Mazowiecki uchylił ww. decyzję organu I instancji w części obejmującej: pkt IV tiret 3 i 4, pkt VII, pkt VIII, część uzasadnienia i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, uchylił zatwierdzony rysunek projektu zagospodarowania terenu i zatwierdził rysunek stanowiący załącznik do zaskarżonej decyzji, dodał punkt IIa, natomiast w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy. 2.4.1. Organ odwoławczy stwierdził, że w dotychczasowym toku postępowania strony były właściwie i skutecznie zawiadomione, miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się w trakcie trwania postępowania. Zatem uznał, że postępowanie było przeprowadzone w sposób właściwy. Natomiast, po analizie dokumentacji projektowej oraz załączonych opinii, uzgodnień i decyzji, Wojewoda stwierdził, że nie została ona wykonana zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1679), a także ze specustawą, ustawą o drogach publicznych i ustawą Prawo budowlane. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy wezwał inwestora do stosownych wyjaśnień i uzupełnień, które zostały zrealizowane. Dlatego po przeprowadzeniu przez organ II instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego, uznano, że przedłożony do wniosku projekt budowlany jest kompletny. 2.4.2. Wojewoda wyjaśnił, że decyzja organu I instancji czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie – niemniej jednak uznano, że decyzja ta wymaga dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej. Zmodyfikowane przez organ odwoławczy zapisy ww. decyzji nie odpowiadały bowiem stanowi faktycznemu sprawy. Badając zgodność z prawem pozostałej części decyzji organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy oraz, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w niniejszej decyzji. 2.4.3. Wojewoda podał, że wezwał organ I instancji do wypowiedzenia się w sprawie zagadnień poruszonych w odwołaniu, a w odpowiedzi na to wezwanie (pismo z 20 lutego 2024 r. wyjaśniono, że: "obowiązkiem organu administracji, wynikającym z zawartej w art. 7 Kpa zasady prawdy obiektywnej, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa. Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Przedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone przez organ I instancji nie naruszyło zapisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego, czy art. 32 ust. 1 Konstytucji RP według którego wszyscy są równi wobec prawa. Ponadto odwołujący zgodnie z treścią art. 10 Kpa czynnie brał udział w każdym stadium postępowania o czym świadczą pisma strony wraz z odpowiedziami Organu, które zostały załączone do akt sprawy. W toku postępowania odwołujący był niejednokrotnie poinformowany, że jako strona postępowania ma możliwość dołączenia do akt sprawy posiadanych dokumentów. Mimo otrzymanych od strony postępowania licznych pism w przedmiotowej sprawie nie został dostarczony do Organu żaden materiał dowodowy mogący mieć wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, informuję, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy została wydana na podstawie art. 11a specustawy, zgodnie z art. 19 ustawy o drogach publicznych inwestorem przedmiotowej inwestycji jest Prezydent m.st. Warszawy, a ZRID zgodnie z art. 11a ust. 1 wydaje właściwy starosta tj. w tym przypadku Prezydent m.st. Warszawy z uwagi na fakt, iż Warszawa jest miastem na prawach gminy i powiatu, Prezydent m.st. Warszawy wykonuje funkcje starosty oraz zarządu powiatu, co wynika wprost z ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 107 oraz z ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1817) dla elementów, o których mowa w art. 11f ust. 1, objętych przedmiotową inwestycją. Kolejnym zarzutem odwołującego jest "naruszenie art. 64 w związku z art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak należytej ochrony własności." Należy zauważyć, że Konstytucja przewiduje również możliwość pozbawienia właściciela prawa własności, wywłaszczenia. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zgodnie ze stanowiskiem przedstawionym przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS/2/14, odmawiającym podjęcia, z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, czy przesłanki niezbędności i celowości realizacji inwestycji publicznej w kształcie przedstawionym przez inwestora, mieszczą się w zakresie oceny przez organ administracji publicznej wniosku inwestora o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (art. 11a ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych), pod kątem spełniania przez ten wniosek dopuszczalności wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 112 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Według Sądu, Rzecznik Praw Obywatelskich w istocie rzeczy przedstawił do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, które dotyczy istotnego problemu konstytucyjnego, co do tego w jaki sposób ma być oceniana dopuszczalność pozbawienia własności z uwagi na cele publiczne (art. 21 Konstytucji RP i art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Naczelny Sąd Administracyjny przywołał ww. postanowieniu stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z 16 października 2012 r., K 4/10, w którym Trybunał zwrócił uwagę na specyfikę spraw dotyczących budowy dróg publicznych, których budowa jest realizacją celu publicznego. Budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności. Trybunał Konstytucyjny trafnie zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczonych. Uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Następnie lokalizacja drogi narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, czyli wywłaszczone. Trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i w następstwie jej wydania – wywłaszczonych. Przy założonym przebiegu drogi z jednej strony wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wybór taki nie istnieje, z drugiej strony – wypadnięcie choćby jednej z grup wywłaszczonych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję. Jednocześnie należy zauważyć, że Organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest zobowiązany jedynie do oceny prawnej dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. Nie może natomiast dokonywać oceny słuszności, racjonalności lub opłacalności zamierzenia inwestycyjnego wnioskowanego przez zarządcę drogi publicznej. Organ orzekający nie może odmówić wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej jeżeli nie narusza obowiązującego prawa. Zgodnie z wyrokiem z 18 kwietnia 2007 r. (IV SA/Wa 46/07) WSA w Warszawie organ, który wydaje decyzje o realizacji inwestycji celu publicznego, nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji." Organ odwoławczy przychylił się do tezy wskazanej przez organ I instancji. 2.4.4. Ponadto, Wojewoda dodał, że z obowiązujących przepisów nie wynika aby konsultacje społeczne były obowiązkowe i niezbędne przed przystąpieniem do przygotowania i realizacji inwestycji drogowej. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania. Dlatego też organy I i II instancji mają obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca, nie są natomiast władne nakazać inwestorowi przyjęcia innych rozwiązań projektowych, skoro te przedstawione przez inwestora są zgodne z prawem. Stosownie bowiem do przepisu art. 11e specustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. W postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organ jest związany wnioskiem inwestora, co do kształtu i przebiegu inwestycji. W przepisach specustawy drogowej ustawodawca nie upoważnił bowiem organów do oceny racjonalności czy słuszności zaproponowanych rozwiązań projektowych. Oznacza to, że organy nie mogą korygować trasy i zakresu inwestycji ani dokonywać zmian w projekcie. Przepisy specustawy drogowej nakładają na organ architektoniczno-budowlany wyłącznie obowiązek oceny zgodności z prawem przedstawionej inwestycji drogowej. Zaprojektowanie inwestycji pozostawia się specjalistom posiadającym odpowiednie przygotowanie zawodowe, a nie powinny decydować o tym strony postępowania, których nieruchomości zostały objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, gdyż żaden z przepisów specustawy drogowej nie przewiduje takich uprawnień. Organ nie może bowiem uwzględniać protestów obywateli, wyrażających ich osobiste zapatrywania, czy też ich odmiennego stanowiska, które pozostają poza ochroną prawną i nie wynikają z norm prawa. Oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonego przebiegu inwestycji – nie mające prawnego osadzenia – są bezskuteczne. Gospodarzem projektu jest tylko inwestor, organ wydający decyzję w oparciu o przedłożony projekt nie jest uprawniony do ingerowania w jego założenia, w tym w przebieg inwestycji liniowej. Wskazać należy, iż specustawa drogowa jest aktem prawnym szczególnym, przewidującym uproszczoną (przyśpieszoną) procedurę przygotowania i realizacji inwestycji drogowych. Jest oczywiste, że szybka i sprawna budowa/rozbudowa dróg publicznych w Polsce i w związku z tym poprawa infrastruktury drogowej leży w interesie społecznym i gospodarczym. Tymi okolicznościami należy uzasadniać z jednej strony znaczne zwiększenie uprawnień inwestora (decyzja o zezwoleniu na inwestycję drogową rozstrzyga jednocześnie o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu projektu budowlanego, zatwierdza podział nieruchomości, wprowadza ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości i orzeka o przejściu z mocy prawa nieruchomości lub ich części na własność odpowiedniego podmiotu publicznoprawnego), natomiast z drugiej zdecydowane ograniczenie uprawnień właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze inwestycji. Specustawa drogowa przyjęła więc bardzo szybki i "bezdyskusyjny" tryb postępowania wywłaszczeniowego. Może on budzić wątpliwości co do swoich ekonomicznych i społecznych skutków, ale takie są właśnie obowiązujące wzorce prawne. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt: K 4/10, radykalne skrócenie i uproszczenie procedury wywłaszczeniowej jest niezbędne, gdyż konieczność działania organów według innych reguł "paraliżowałaby prowadzenie inwestycji drogowych". Inaczej mówiąc, w odniesieniu do przepisów specustawy drogowej stosuje się rzymską premię dura lex, sed lex (,.surowe prawo, ale jednak prawo"). 2.5.5. W ocenie Wojewody, przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną, a w szczególności nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącej strony. Ingerencja we własność związana z realizacją inwestycji odpowiada tylko jej koniecznemu zakresowi. Teren będący własnością skarżącej strony nie został zajęty w wymiarze większym, niż jest to wymagane dla realizacji inwestycji. Wskazano, że interes właścicieli konkretnych nieruchomości co do kwestionowania decyzji przesądzających o przebiegu inwestycji drogowej może dotyczyć wyłącznie tych odcinków, których przebieg skutkuje bezpośrednią ingerencją w ich prawa podmiotowe – prawo własności. Osoba posiadająca prawo własności, użytkowania wieczystego lub inne ograniczone prawo rzeczowe jest stroną decyzji, ale tylko w części dotyczącej jej nieruchomości. Przypomniano, że zarówno organ I instancji orzekający w sprawie, jak i Wojewoda działający jako organ odwoławczy, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które wydając decyzje w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są uprawnionymi do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań, a jedynie do weryfikacji zaproponowanych przez inwestora rozwiązań pod względem ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Poza tym, zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy, bowiem stosownie do przepisu art. 11e ww. ustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stosownie do orzecznictwa sądowo-administracyjnego w przedmiotowej materii, organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Zatem w niniejszej sprawie ani Prezydent m.st. Warszawy ani Wojewoda Mazowiecki, jako organ odwoławczy, nie mogą dokonać zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu przedmiotowej inwestycji drogowej. Ponadto decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach Prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej. 2.5.6. Wojewoda podkreślił, że za przyjęte rozwiązania projektowe uwzględnione w projekcie budowlanym, stanowiącym podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), jest odpowiedzialny projektant, tj. osoba uprawniona do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. Organ nie jest zaś upoważniony do podważenia rozwiązania techniczno-wykonawczego wybranego przez inwestora. To projektant jest osobą, na której spoczywa odpowiedzialność za kształt inwestycji i użycie takich rozwiązań, aby te nie zagrażały zdrowiu i życiu ludzkiemu. W myśl bowiem art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy Prawo budowlane, przepisami innych ustaw oraz zasadami wiedzy technicznej, należy do podstawowych obowiązków projektanta. Zgodnie z art. lid ust. 1 pkt 5 specustawy, do wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej inwestor dołączył trzy egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnymi na dzień opracowania projektu. Nie ulega zatem wątpliwości, że projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki określone w ww. przepisie, a ponadto, zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Powyższe przepisy korespondują z szeroką odpowiedzialnością projektanta za sporządzony przez niego projekt architektoniczno-budowlany - art. 20, art. 93 pkt. 1, art. 95 i nast. ustawy Prawo budowlane. Wyjaśniono przy tym, że projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno- budowlanymi. Natomiast rozwiązania techniczne, ujęte w projekcie budowlanym, nie podlegają badaniu przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Organ ten nie jest uprawniony do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub z innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Wynika to zarówno z treści art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jak i faktu uchylenia przepisu art. 35 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przypomniano w związku z tym, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r., wprowadziła zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno- budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej projekt (art. 20 ustawy Prawo budowlane). Sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało natomiast ograniczone dla organu administracji architektoniczno-budowlanej do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane). Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 Kpa). Z powyższego wynika, iż organ architektoniczno-budowlany od dnia 11 lipca 2003 r. nie ma uprawnień do merytorycznego badania projektu budowlanego i zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi (uzyskanie wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych w zakresie wynikającym z przepisów prawa należy do obowiązków projektanta). Jak wyżej wskazano, od tej daty wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności projektanta i osoby sprawdzającej za projekt architektoniczno-budowlany. Odpowiedzialność projektanta stanowi gwarancje dla inwestora i dla organu, że projekt jest opracowany zgodnie z przepisami, co zwalnia organy architektoniczno-budowlane z jego szczegółowego badania, poza przypadkami opisanymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Tym samym, organ zatwierdzający projekt budowlany i wydający pozwolenie budowlane kontroluje wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), co - jak wyżej wskazano - w niniejszej sprawie ma miejsce, a całkowitą odpowiedzialność za zgodność projektu budowlanego z prawem ponoszą projektanci. Tak określona odpowiedzialność projektanta ma stanowić gwarancje dla inwestora, ale i dla organu, że projekt został opracowany zgodnie z przepisami. Tym samym, organ nie jest władny nakazać inwestorowi przyjęcie i zastosowanie konkretnych rozwiązań technicznych, zgodnie z wolą uczestników postępowania. 2.5.7. Nie ulega wątpliwości organu odwoławczego, iż projektowana inwestycja stanowi cel publiczny, a jej lokalizacja ustalona została na podstawie stosownego w tym względzie aktu prawnego rangi ustawy. Wyjaśnić należy, że specustawa drogowa ma na celu stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawny przebieg realizacji inwestycji w zakresie dróg użytku publicznego. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest fakt, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wywołuje kilka ważnych skutków prawnych, a mianowicie: jest decyzją ustalającą lokalizację danego przedsięwzięcia, zatwierdza projekt podziału nieruchomości niezbędnych do jego realizacji, które na jej podstawie przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w zależności od tego, kto jest inicjatorem budowy drogi, jak również stanowi faktyczne pozwolenie na budowę. Oczywistym jest, że budowa drogi wiąże się zarówno z koniecznością wprowadzenia dużych zmian w sposobie zagospodarowania działki poszczególnych nieruchomości, jak i z przejęciem na rzecz podmiotu publicznoprawnego własności nieruchomości lub ich części, niezbędnych do realizacji przedsięwzięcia. Nie oznacza to jednakże, że podjęte w skarżonej decyzji rozstrzygnięcia nie miały legitymacji ustawowej, bądź że zostały podjęte z rażącym pokrzywdzeniem właścicieli przejmowanych nieruchomości. Podkreślono, że przy opracowaniu koncepcji lokalizacji inwestycji na danym terenie, inwestor musi uwzględnić wszystkie ograniczenia prawne, wynikające z ustaw szczególnych, jak również ograniczenia faktyczne, w tym również skutki finansowe dla planowanego przebiegu przedsięwzięcia. Nie wydaje się możliwe zaprojektowanie drogi publicznej o takim przebiegu przez nieruchomości nie stanowiące własności publicznej, który nie wzbudzałby sprzeciwu przynajmniej części właścicieli tych nieruchomości. Sprzeciw taki wydaje się być oczywiście naturalnym odruchem ochrony sposobu wykonywania własności nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela, jednakże rozwój urbanizacyjny skutkuje zwiększającym się ograniczaniem indywidualnych praw właścicielskich na rzecz konieczności rozwoju infrastruktury o publicznej lub społecznej użyteczności w ramach społecznej funkcji prawa własności. W takich okolicznościach inwestor zawsze będzie narażony na wywołanie lokalnego konfliktu społecznego, ponieważ to on samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych a następnie techniczno-wykonawczych inwestycji mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Zgodnie żart. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy, "Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. Hf ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych", zaś w myśl art. 13 ust. 3 specustawy, "W przypadku, o którym mowa wart. 12 ust. 4, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości". W praktyce najczęściej wywłaszczeniu podlegają jedynie części nieruchomości – wyodrębnione geodezyjnie nowe działki, odpowiadające wielkością i kształtem potrzebom danej inwestycji drogowej. Pozostałe części nieruchomości pozostają własnością dotychczasowego właściciela. Zdarzają się jednak sytuacje, w których powstałe w wyniku takiego podziału nieruchomości niepodlegające wywłaszczeniu, na przykład ze względu na zmieniony kształt, znacznie zmniejszoną powierzchnię lub z innych powodów, nie nadają się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Ustawodawca, przewidując możliwość wystąpienia takich sytuacji, wprowadził stosowną regulację w tym zakresie. Roszczenie o wykup nieruchomości w trybie tego przepisu ma charakter cywilnoprawny i powinno być realizowane w drodze umowy pomiędzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a organem lub podmiotem wykonującym funkcję zarządcy przyszłej drogi publicznej. W sytuacji zaś gdy organ lub podmiot, o którym mowa, uzna, że pozostała część przejętej nieruchomości, wbrew stanowisku wnioskującego, umożliwia prawidłowe wykorzystanie na dotychczasowe cele i odmówi zawarcia umowy – wnioskującemu pozostaje możliwość skierowania sprawy przed sąd powszechny, wyłącznie jednak w postępowaniu cywilnym. 2.5.8. Zdaniem Wojewody, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego stwierdzić należy, że Prezydent m.st. Warszawy w sposób należyty i zgodny ze specustawą i ustawą Prawo budowlane, a także zgodnie z innymi przepisami szczegółowymi, w tym z rozporządzeniem Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji pn.: budowa drogi publicznej kategorii powiatowej - ul. N. na odcinku od ul. L. do ul. Sz. w dzielnicy B. w Warszawie wraz z sieciami infrastruktury technicznej. Dodatkowo podkreślono, iż zabezpieczenie słusznych interesów i praw osób odwołujących się, a których interesy w wyniku realizacji tego projektu zostaną naruszone, z uwagi na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, nastąpi stosownie do art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344), w związku z art. 23 specustaw drogowej, w celu zapobieżenia niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia należne jest odszkodowanie. Jednak, ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości, które staną się własnością jednostki samorządu terytorialnego nie jest przedmiotem postępowania w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, bowiem postępowanie odszkodowawcze stanowi odrębne postępowanie. Nie doszło również zdaniem organu II instancji naruszenia zapisów specustawy, gdyż projektowana budowa dotyczy drogi posiadającej status drogi publicznej, przez co spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 1 specustawy. Natomiast, z art. 4 ustawy o drogach publicznych wynika jednoznacznie, że droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Zgodnie z art. 19 ww. ustawy, który tanowi: "1. Organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. 2. Zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8. są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta)" inwestorem jest właściwy zarządca drogi. Zatem, spełniono także warunki wynikające z art. 2 specustawy, w którym wskazano: "Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi", bowiem z wnioskiem o wydanie zezwolenia wystąpił właściwy zarządca drogi, a decyzja organu I instancji została wydana przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, tj. Prezydenta m.st. Warszawy. 3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem: 1) art. 7b, art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy zasadniczej części decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy organ wydając decyzję, naruszył obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów oraz zapewniający stronom postępowania ochronę prawną, 2) art. 11a ust. 1 i ust. 2a, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1-4, art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 1 i 3 specustawy, poprzez brak należytego ustalenia przez organ spełnienia przesłanek do wywłaszczenia, w szczególności poprzez brak uwzględnienia praw i interesów właściciela, w tym zwłaszcza poprzez nieuwzględnienie możliwości mniejszej ingerencji w prawa właściciela, na przykład poprzez ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego, 3) art. 6 k.p.a. poprzez brak odpowiadającego prawu uzasadnienia przedmiotowej decyzji, wyjaśniającego i prawidłowo oceniającego wszystkie okoliczności istotne dla sprawy, brak kompleksowego odniesienia się do powołanych zarzutów i twierdzeń skarżącego, 4) art. 6 k.p.a. poprzez brak zgodności uzasadnienia decyzji z normami prawa, tj. brak wyjaśnienia i prawidłowej oceny wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy poprzez brak zweryfikowania materiału dowodowego w sposób obiektywny, a zwłaszcza zapoznania ze stanowiskiem właściciela i wzięcia pod uwagę, że w niniejszym stanie faktycznym, pozbawienie właściciela prawa własności nie było ani konieczne ani zasadne, pominięcie stanowiska skarżącego i brak rzeczowego odniesienia się do zgłaszanych alternatywnych rozwiązań, 5) art. 11a ust. 1 specustawy w związku z art. 64 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie dopuszczalności konieczności lokalizacji inwestycji drogowej w związku z realizacją celu publicznego na przedmiotowych działkach w kształcie zaproponowanym przez wnioskodawcę, w tym z pominięciem potrzeby ograniczania nadmiernej ingerencji w prawo własności, 6) art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania obywateli do organów administracyjnych, niewyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, wadliwe ustalenie stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, oparcie się co do zasady tylko na stanowisku inwestora i jego twierdzeniach, 7) art. 11a ust. 1 w związku z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy w związku z art. 64 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ jest zobowiązany i uprawniony wyłącznie do działania w granicach wniosku inwestora i bezpodstawne przyjęcie, że tym samym zwalnia go to z rzetelnej analizy i dokonania właściwej oceny, czy własność musiała zostać wywłaszczona, do czego organ był jednak zobowiązany, 8) art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy poprzez jego błędną wykładnię, której skutkiem było pozostawienie w obrocie prawnym decyzji odmawiającej udzielenia ochrony uzasadnionemu interesowi właściciela, poprzez przyjęcie, że może dokonać jedynie formalnej kontroli wniosku inwestora, co pozostaje w sprzeczności także z normami wyrażonymi w Konstytucji, jak też z art. 8 ust. 1 Konstytucji, 9) art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez brak wykazania w sposób dostateczny zasadności i celowości wywłaszczenia właściciela, 10) art. 8 k.p.a. poprzez brak prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez brak zachowania proporcjonalności, bezstronności i zasady równego traktowania, poprzez pomijanie stanowiska zajętego przez właściciela, tym samym wyzuwając skarżącego z prawa do rzetelnego rozpoznania sprawy przy naruszonej już na wstępie pozycji wywłaszczanego i wnioskodawcy będącego jednocześnie organem I instancji; 11) art. 80 k.p.a. przez niedokonanie nowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, których dokonały wcześniej organy administracyjne oraz niedokonanie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, bezrefleksyjne przyjęcie co do zasady stanowiska organu I instancji mającego interes jako wnioskodawcy w określonej i przyjętej wykładni przepisów co do rzekomego związania treścią wniosku Inwestora, 12) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów wskutek pominięcia wielu istotnych dla sprawy aspektów i oparcie rozstrzygnięcia o okoliczności przemawiające wyłącznie na korzyść inwestora, 13) art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań poprzez stworzenie wyłącznie iluzorycznego prawa właściciela do zajęcia stanowiska w sprawie, de facto niebranego realnie pod uwagę, 14) art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 11c specustawy poprzez pominięcie faktów i dowodów zgłaszanych przez właściciela, mających znaczenie dla sprawy, a w zasadzie umożliwiających bezkonfliktowe rozwiązanie sporu, 15) art. 6 k.p.a. poprzez brak zgodności uzasadnienia przedmiotowej decyzji z normami prawa, tj. braku wyjaśnienia i prawidłowej oceny wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy poprzez brak zweryfikowania materiału dowodowego w sposób obiektywny, a zwłaszcza zapoznania ze stanowiskiem właściciela i wzięcia pod uwagę, że w niniejszym stanie faktycznym, pozbawienie właściciela prawa własności nie było ani konieczne ani zasadne, 16) art. 64 Konstytucji RP poprzez nierespektowanie w dostateczny sposób prawa własności właściciela, które podlega wyjątkowej ochronie, zagwarantowanej w akcie nadrzędnym, 17) art. 64 w związku z art. 21 Konstytucji RP poprzez brak należytej ochrony własności, 18) art. 17 ust. 1 specustawy poprzez zastosowanie wykładni rozszerzającej tego przepisu dla zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności, pomimo braku przesłanek, przedkładanie iluzorycznych, schematycznych argumentów, nieuwzględniających indywidualnej sprawy, 19) art. 8 k.p.a. poprzez brak wyłączenia z orzekania w przedmiotowej sprawie prezydenta miasta na prawach powiatu, 20) art. 7 k.p.a., poprzez uwzględnienie jedynie tych okoliczności, które przemawiały na korzyść Inwestora, co miało wpływ na wynik postępowania, ponadto poprzez bezkrytyczne przyjęcie twierdzeń Inwestora zawartych we wniosku, brak zachowania szczególnej staranności przez organ II instancji wobec faktu, że de facto organ I instancji rozpoznawał własny wniosek. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości, a także zasądzenie od organów kosztów postępowania, w tym kosztów ewentualnego zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąc wniósł ponadto o rozpoznanie sprawy również poza zakresem zarzutów, jak również o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności nadanym przedmiotowym decyzjom. 3.1. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3.2. Na rozprawie 4 grudnia 2024 r. strona skarżąca wniosła o odroczenie rozprawy wskazując, że postanowienie Wojewody Mazowieckiego o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej zaskarżonej decyzji jest wciąż przedmiotem rozpoznania przez Ministra Rozwoju Technologii, czyli nie jest prawomocne. Wniesiona skarga dotyczy decyzji w formie przed sprostowaniem. Skarżący uważa, że przedmiot sprostowania wkracza w merytoryczne rozpoznanie sprawy. 4. Postanowieniem z 24 października 2024 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 4 grudnia 2024 r. Sąd oddalił wniosek strony skarżącej o odroczenie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. 5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. 6. Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Wojewody Mazowieckiego z 5 czerwca 2024 r. nr 72/SPEC/2024 udzielająca zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi publicznej kategorii powiatowej – ul. N. na odcinku od ul. L. do ul. Sz. w dzielnicy B. w W. wraz z sieciami infrastruktury technicznej, według zatwierdzonego projektu budowlanego. 6.1. Na wstępie wskazać należy, iż w przypadku inwestycji liniowych – takich jak przedsięwzięcie, którego dotyczy zaskarżona decyzja – zakres chronionego interesu prawnego stron jest zasadniczo determinowany tym, na ile przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich prawa rzeczowe wynikające zwłaszcza z własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Powyższe powoduje, że o tym, czy dany podmiot jest stroną danego postępowania i jakie w tym zakresie uzyskuje uprawnienia procesowe, decyduje przysługujący mu interes prawny. Jego realność i konkretność powodują, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej (dalej: ZRID) wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy drogowej może podlegać badaniu na żądanie strony tylko w tej części, w której odnosi się ona do jej interesu prawnego (por. wyrok NSA z 6 stycznia 2006 r., II OSK 364/05; wyrok NSA z 29 listopada 2013 r., II OSK 1539/12, wyrok WSA w Warszawie z 22 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 1396/20, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 6.2. Interes prawny poszczególnych stron postępowania o wydanie tego rodzaju zezwolenia dotyczy tej części decyzji, która dotyczy nieruchomości danej osoby. Innymi słowy, każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości jest stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis/el. 2010; wyrok WSA w Gdańsku z 15 lipca 2020 r., II SA/Gd 4/20). W takim przypadku Sąd uprawniony jest do rozpatrywania skargi w granicach oddziaływania decyzji na interes prawny skarżącego, niezależnie od zakresu zaskarżenia, chyba że decyzja obarczona jest wadami naruszenia prawa rzutującymi na całą jej treść. Powyższe stanowisko potwierdza treść art. 11g ust. 3 specustawy, który stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. 6.3. W związku z tym Sąd rozpoznał skargę w zakresie dotyczącym interesu prawnego skarżącego S. P., wynikającego z przysługującego jej prawa własności do nieruchomości położonej na działce o nr ewid. [...] w obr. [...], która na mocy zaskarżonej decyzji podlega podziałowi na działki nr [...] (która przechodzi na własność inwestora) i [...] (której właścicielem pozostaje skarżący). 7. Najdalej idącym zarzutem skargi było twierdzenie skarżącego o naruszenie prawa procesowego przez brak wyłączenia organu I instancji od orzekania w niniejszej sprawie. Uwzględnienie tego zarzutu skutkowałoby przyjęciem, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ niewłaściwy, tj. z kwalifikowaną wadą prawną (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), toteż Sąd odniósł się do niego w pierwszej kolejności. 7.1. Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy, kompetencję do wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – drogi gminnej i powiatowej – ustawodawca przydzielił staroście. W miastach na prawach powiatu nie ma odrębnego organu starosty, a pełnienie jego funkcji i wykonywanie zadań starosty powierzono prezydentowi miasta (na mocy art. 92 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym), którym w przypadku Miasta Stołecznego Warszawy jest Prezydent m.st. Warszawy. W następstwie wydanej decyzji właścicielem nieruchomości staje się gmina, a organem orzekającym w tej sprawie jej organ – prezydent. Prezydent miasta występuje więc w podwójnej roli – organu, a jednocześnie jest wnioskodawcą, a gmina beneficjentem. Decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje starosta na wniosek właściwego zarządcy drogi, którym w przypadku drogi gminnej jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a w granicach miast na prawach powiatu zarządcą takich dróg publicznych jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych). W tych okolicznościach rozważenia wymagało, czy prezydent miasta na prawach powiatu jest właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie lokalizacji dróg powiatowych i gminnych, czy powinien podlegać wyłączeniu. 7.2. W ocenie Sądu, prezydent miasta na prawach powiatu (w tym Prezydent m.st. Warszawy) nie powinien podlegać wyłączeniu od prowadzenia postępowania w sprawie lokalizacji dróg powiatowych i gminnych. Argumentem przemawiającym za takim stanowiskiem jest to, że obowiązek wyłączenia nie wynika z przepisów specustawy. Organ administracji rozstrzygający sprawę z zakresu administracji publicznej ma obowiązek działać w granicach prawa, a to wyłącza podstawę do kierowania się własnym interesem prawnym jednostki samorządu terytorialnego, którego jest reprezentantem. Przy tym działanie takie podlega kontroli. Przyjmując inny punkt widzenia należałoby wyłączać organy w przypadkach, gdy jednostki samorządu terytorialnego, które reprezentują, są beneficjentami jakiegokolwiek innego dobra np. świadczeń pieniężnych z tytułu opłat, czy kar administracyjnych, bowiem wówczas również można dopatrywać się takiego konfliktu. Gdyby wolą ustawodawcy było wykluczenie takiego organu od uczestniczenia w omawianej procedurze, znalazłoby to odzwierciedlenie w obowiązujących przepisach. Ponadto skoro specustawa obejmuje swą regulacją warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych i skutki wydanej decyzji, różnicując właściwość organów wyłącznie w zależności od rodzaju drogi, to należy uznać, że prezydent jest właściwy do wydania decyzji o realizacji inwestycji dla drogi gminnej, czy powiatowej na obszarze swojego działania. Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10, zauważono, że specustawa nie wprowadza wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej. Należy podkreślić, że wprowadzenie instytucji wyłączenia organu administracji publicznej w zakresie nieprzewidzianym w przepisach prawa powoduje w miejsce pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego przypisanie temu organowi roli strony. Wykonywanie zadań publicznych, do których należy budowa dróg gminnych jest zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty i jako wykonanie zadań własnych gminy należy postrzegać rolę inwestora – zarządu drogi gminnej, a nie interesu prawnego inwestora. 7.3. Także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują, aby w realiach kontrolowanego postępowania Prezydent m.st. Warszawy podlegał wyłączeniu od rozpoznania sprawy w I instancji. Zgodnie z art. 25 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.; 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że żadna z ww. przesłanek wyłączenia organu nie wystąpiła. Okoliczność, że stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę drogi może być m.st. Warszawa nie stanowi podstawy wyłączenia organu tej jednostki od wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd przypomina, że w przeszłości obowiązywał art. 27a k.p.a., który przewidywał, iż organy gminy podlegają także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina. Przepis ten został jednak uchylony z dniem 6 grudnia 1994 r. na mocy art. 25 pkt 3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570). Zatem to sam ustawodawca uznał, że nie ma konieczności wyłączania organu gminy od załatwiania sprawy w której gmina jest stroną. Mogłoby to mieć miejsce tylko w przypadku, gdyby przewidywał taką konieczność przepis szczególny. W niniejszej sprawie takiego przepisu jednak nie ma (zob. wyrok NSA z 6 października 2021 r. sygn. akt II OSK 240/21). Nie było zatem podstaw do wyłączenia organu I instancji od orzekania w niniejszej sprawie. 8. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja – w zakresie wynikającym w interesu prawnego skarżącego – została wydana z naruszeniem art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 12 ust. 1 i 2 specustawy drogowej oraz art. 7, art., art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 136 k.p.a. 8.1. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2292/21, przepisy specustawy drogowej wpisują się w system dopuszczalnej prawem ingerencji władzy publicznej w prawo własności. Choć na gruncie Konstytucji RP własność, czy też prawo własności jest co do zasady podstawowe i podlega niekwestionowanej ochronie prawnej, jako stanowiące jeden z podstawowych filarów społecznej gospodarki rynkowej w demokratycznym państwie prawnym, możliwe jest jego ograniczanie, ponieważ nie jest to prawo absolutne (nienaruszalne). Wynika to już z samej treści prawa własności wynikającej z art. 140 Kodeksu cywilnego. Przepis ten bowiem w sposób ogólny wskazuje, że sposób wykonywania prawa własności może być ograniczony ustawowo. Taka też treść prawa własności wpisuje się w konstytucyjne zasady wynikające z art. 21, art. 31 i art. 64 Konstytucji RP. Wynika z nich, że, z jednej strony, prawo własności podlega ochronie; z drugiej zaś – że może doznawać ograniczeń, ale tylko w przewidziany prawem sposób. 8.2. W ślad za NSA należy podkreślić, że prawny mechanizm ingerencji władzy publicznej w prawo własności nie został tylko obwarowany samą możliwością ustanowienia ograniczeń prawa własności ustawowo. Oczywiście jest to jedna z formalnych przesłanek warunkujących ingerencję w prawo własności. Do tych formalnych przesłanek należą jeszcze możliwość wprowadzenia ograniczeń, ale tylko w zakresie niezbędnym oraz w sposób, który nie narusza istoty prawa własności. Ponadto w Konstytucji RP przewidziano także przesłanki materialnoprawne, do których zalicza się bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowie i moralność publiczną oraz wolności i prawa innych osób. W tym kontekście specustawa drogowa niewątpliwie wpisuje się i zasadniczo realizuje postanowienia Konstytucji, co nie oznacza, że na gruncie konkretnej sprawy w wyniku zastosowania przepisów tej specustawy obywatel (właściciel) jest pozbawiony już ochrony prawnej. Co istotne, w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zawarta jest zasada proporcjonalności, która ma znaczenie nie tylko na etapie tworzenia uregulowań prawnych ograniczających prawo własności, lecz ma także znaczenie w procesie stosowania prawa. Na etapie zaś stosowania prawa nie wystarczy niejako dopełnienie wymogów ustawowych, chyba że także w ich ramach dokonywany jest proces wyważania różnych grup interesów. Tym bardziej w odniesieniu do norm prawa publicznego – do których zalicza się prawo administracyjne, w tym specustawę drogową – które w sposób abstrakcyjny dotyczą możliwości ograniczenia prawa potencjalnie wszystkich właścicieli nieruchomości, na których mają być realizowane drogi publiczne. Normy prawa administracyjnego nie przesądzają bowiem same w sobie, że konkretne rozwiązania projektowe, które przecież nie są znane ani ustrojodawcy, ani prawodawcy, spełniają w każdym stanie faktycznym i prawnym konkretnej sprawy konstytucyjny test proporcjonalności. Taka ocena powinna zostać dokonana przez organ administracyjny w każdej sprawie dotyczącej ingerencji władzy publicznej w prawo własności, w szczególności w ramach procesu inwestycyjno-budowlanego dotyczącego budowy dróg publicznych. Oczywiście, ma w tym procesie znaczenie interes publiczny, któremu zasadnie przypisuje się prymat (jako realizacja zasady dobra wspólnego), co starały się wykazać organy administracyjne obu instancji, przywołując na potwierdzenie tego stanu rzeczy obszerne orzecznictwo. Jednak nie można nie uwzględnić w ramach tego procesu także wskazywanych interesów właściciela nieruchomości. Dopiero po dokładnym zestawieniu tych dwóch sprzecznych grup interesów i dokonaniu stosownego wyjaśnienia – możliwa jest przewidziana prawem ingerencja władzy publicznej w prawo własności. A zatem zasadniczo ingerencja władzy publicznej w prawo własności w procesie inwestycyjno-budowlanym wymaga wyważenia dwóch (często) sprzecznych grup interesów, w tej sprawie pomiędzy prywatnym – wynikającym z przysługującego właścicielowi prawa własności (do nieruchomości), a publicznym – np. mającym na celu budowę dróg publicznych – co powinno odpowiadać na pytanie, dlaczego na terenie nieruchomości wymagana jest taka i nie – inna realizacja inwestycji w ramach pasa drogowego. Taki zaś proces wyważania interesów ma swoje oparcie w konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, co dokonuje się także w drodze wykładni prokonstytucyjnej. Taki też pogląd prawny został zaakceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: wyroki o sygn. akt II OSK 617/15, II OSK 172/14, II OSK 217/12). 8.3. Jest to także proces istotny z punktu widzenia oparcia postępowania administracyjnego na "interesie prawnym", który oznacza, że dany podmiot posiada roszczenie do określonego postępowania przed organami państwa jako gwarancji obrony swoich praw na wypadek naruszenia interesu prawnego. Jednak istnieje prawna dopuszczalność odmowy uwzględnienia interesu prawnego, co oznacza, że nie w każdym przypadku żądanie danego podmiotu musi być zgodne z oczekiwaniami tego podmiotu, co zależy od dokonanej w sprawie oceny. Oznacza to, że nie istnieje przepis prawny, z którego wprost wynikałoby określone zachowanie organu administracyjnego, co właśnie w konkretnej sprawie wymaga oceny, w tym z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, jeśli chodzi o przewidzianą prawem dopuszczalną ingerencję w prawo własności. 8.4. W realiach niniejszej sprawy, skarżący od samego początku postępowania aktywnie stawał w obronie przysługującego mu prawa własności. Nie skupiał się na kwestionowaniu celowości spornej inwestycji ani nie zgłaszał zarzutów charakterystycznych dla actio popularis. Pisma skarżącego składane w toku postępowania lub w związku z kontrolowanym postępowaniem były nacechowane dbałością o własny interes prawny wynikający z przysługującego mu prawa własności do działki o nr ew. [...] w obr. [...], która na mocy zaskarżonej podlega podziałowi na działki nr [...] (która przechodzi na własność inwestora) i [...] (której właścicielem pozostaje skarżący). Ochronie jego indywidualnego interesu prawnego służyło również wniesione odwołanie, w wyniku którego została wydana zaskarżona decyzja, jak również rozpatrywana skarga do sądu administracyjnego. 8.5. Pomimo tego, że skarżący jako jedyny spośród stron kontrolowanego postępowania, wniósł skutecznie odwołanie, Wojewoda Mazowiecki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie rozpatrzył zarzutów odwołania w sposób adekwatny do stopnia ingerencji w sferę praw i wolności jednostki, jaki sporna inwestycja odnosi na interesie prawnym skarżącego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie sposób doszukać się choćby minimalnej konkretyzacji i indywidualizacji rozważań organu odwoławczego do indywidualnej sytuacji skarżącego – jedynego odwołującego się, którego aktywność procesowa umożliwiła przecież organowi odwoławczemu "korektę" zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Nie sposób odnaleźć w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji choćby wzmianki o tym, że skarżący był dotychczas właścicielem działki o nr ew. [...] o powierzchni 5,8490 ha, która na mocy wspomnianej decyzji organu I instancji podlega podziałowi na: – działkę o nr ew. [...] o powierzchni 0,1191 ha (która przechodzi na własność inwestora) oraz – działkę o nr ew. [...] o powierzchni 5,7299 ha (której właścicielem pozostaje skarżący). Na skutek zaskarżonej decyzji, skarżący został zatem pozbawiony prawa własności do nieruchomości o powierzchni 0,1191 ha zlokalizowanej w dzielnicy B. m.st. Warszawy. 8.6. Organ odwoławczy, w tej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której zapowiada analizę zarzutów odwołania, nie wyjaśnił jednak skarżącemu, z jakiej przyczyny jego nieruchomość musi zostać uszczuplona o taki, a nie inny fragment. Motywy zaskarżonej decyzji w tej części zawierają jedynie ogólne rozważania, dotyczące kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniach w sprawach ZRID oraz cytaty lub parafrazy fragmentów uzasadnień wyroków sądów administracyjnych wydanych na skutek skarg w podobnym przedmiocie. Tak skonstruowane motywy decyzji są uniwersalne w tym sensie, że zastosować w absolutnie każdej sprawie dotyczącej wydania ZRID, w której droga ma przebiegać po dotychczas niepublicznych nieruchomościach. Niemniej jednak, art. 107 § 3 k.p.a. wymaga, aby uzasadnienie decyzji administracyjnej zawierało motywy konkretnego rozstrzygnięcia organu władzy publicznej, nie zaś pracę przekrojową z zakresu analizy orzecznictwa sądowego. 8.7. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Wojewoda wskazał, że "wezwał organ I instancji do wypowiedzenia się w sprawie zagadnień poruszonych w odwołaniu". Taki zabieg potwierdza również analiza akt administracyjnych, w których Wojewoda 18 stycznia 2024 r. wystosował pismo do Prezydenta m.st. Warszawy jako organu I instancji, wzywając go do odniesienia się do zarzutów odwołującego. W ocenie Sądu, art. 136 k.p.a. nie umożliwia organowi odwoławczemu poszukiwania tego rodzaju "pomocy prawnej" u organu I instancji. Prezydent m.st. Warszawy jako organ I instancji wydał decyzję z 9 listopada 2023 r. nr 223/BEM/IL/2023, która zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Dynamika postępowania administracyjnego polega zaś na tym, że to strona – w odwołaniu – może polemizować z argumentacją przedstawioną w decyzji organu I instancji, a nie odwrotnie. Postępowanie odwoławcze w procedurze administracyjnej nie jest kontradyktoryjne w tym sensie, że nie polega na przerzucaniu się argumentacją przez organ I instancji i stronę. Prawidłowe zastosowanie art. 136 k.p.a. w omawianym zakresie powinno było natomiast polegać na wezwaniu inwestora (reprezentowanego przez pełnomocnika -D. M.) do ustosunkowania się do zagadnień poruszonych przez odwołującego się skarżącego, w tym do wypowiedzenia się w sprawie możliwości ewentualnej zmiany lokalizacji przedmiotowej inwestycji zgodnie z jego oczekiwaniami lub zmniejszenia/zmiany sposobu ingerencji w jego nieruchomość, a w przypadku braku takiej możliwości do szczegółowego uzasadnienia przyczyn nieuwzględnienia zgłaszanych przez skarżących żądań. Tylko takie działanie umożliwiłoby organowi odwoławczemu na przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rzeczywistych przyczyn dokonania w kontrolowanym postępowaniu tak daleko idącej ingerencji w jego prawo własności do działki nr [...]. Zdaniem Sądu, z uwagi na uproszczony tryb postępowania w sprawach ZRID oraz intensywne skutki decyzji o ZRID dla właścicieli nieruchomości prywatnych, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wymaga, aby organ odwoławczy pozyskiwał od inwestora jak najbardziej szczegółowe wyjaśnienia w powyższym zakresie. Tylko w taki sposób można bowiem zrealizować zasadę przekonywania z art. 11 k.p.a. Gdyby natomiast sprawy dotyczące ZRID rozpoznawać z taki uzasadnieniem, jak to uczynił Wojewoda Mazowiecki w zaskarżonej decyzji, postępowanie to miałoby cechy arbitralności nieakceptowalnej w demokratycznym państwie prawnym. Oznaczałoby to bowiem, że starosta wykonujący zadania zarządcy drogi może dowolnie przejmować na własność kierowanej przez siebie jednostki samorządu terytorialnego jakiekolwiek grunty, o ile dokona tego w trybie specustawy drogowej i na podstawie dokumentacji odpowiadającej ustawowemu wzorcowi. Aby uniknąć choćby cienia zarzutu o arbitralność wywłaszczenia jednostki, niezbędne jest pozyskanie od inwestora szczegółowych wyjaśnień, z których strona – za pośrednictwem organu odwoławczego – dowie się, dlaczego droga będzie realizowana na jej nieruchomości i dlaczego niezbędne jest zajęcie takiej jej części, jak to wynika z projektu i planu podziału nieruchomości. 8.8. W związku z tym, że w zakresie wynikającym z indywidualnego interesu prawnego skarżącego, zaskarżona decyzja nie zawiera prawidłowego uzasadnienia, a jedynie ogólne tezy dotyczące procedury ZRID, nie było uzasadnione odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Ocena ich zasadności byłaby bowiem przedwczesna, skoro organ odwoławczy nie odniósł się w sposób optymalny do tych zarzutów i do sytuacji prawnej skarżącego. 9. Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działki o nr ew. [...] obręb [...] w dzielnicy B. m.st. Warszawy (oznaczenie sprzed podziału dokonanym zaskarżoną decyzją). W pozostałej części zaskarżona decyzja nie podlegała kontroli sądowej, z uwagi na wniesienie skargi przez podmiot indywidualny. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a na zasądzoną kwotę złożyła się równowartość wpisu sądowego od skargi (500 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego skarżącego, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.). 9.1. Ponownie rozpatrując sprawę, Wojewoda zwróci się zatem do pełnomocnika inwestora do ustosunkowania się do zagadnień poruszonych przez odwołującego się skarżącego, w tym do wypowiedzenia się w sprawie możliwości ewentualnej zmiany lokalizacji przedmiotowej inwestycji zgodnie z jego oczekiwaniami lub zmniejszenia/zmiany sposobu ingerencji w jego nieruchomość, a w przypadku braku takiej możliwości do szczegółowego uzasadnienia przyczyn nieuwzględnienia zgłaszanych przez skarżących żądań. W zależności od treści pozyskanych wyjaśnień, wyda decyzję administracyjną, w której szczegółowo wyjaśni skarżącemu, czy i dlaczego należąca do niego nieruchomość przechodzi na własność inwestora oraz czy i dlaczego niemożliwe jest zastosowanie mniej uciążliwego środka, np. ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego na rzecz inwestora. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji