VII SA/Wa 2050/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Michał Podsiadło (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla sędzia WSA Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Starosty K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lipca 2025 r. znak: DOR.521.37.2025.AMO w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę 1. Zaskarżonym postanowieniem z 16 lipca 2025 r. znak: DOR.521.37.2025.AMO Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z 12 czerwca 2025 r. znak: IR.1.7840.4.31.2025 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niewydanie w terminie decyzji o pozwoleniu na budowę. 2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach. 2.1. Postanowieniem z 12 czerwca 2025 r. znak: IR.1.7840.4.31.2025, wydanym na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418, ze zm.; dalej: p.b.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691; dalej: k.p.a.), Wojewoda Świętokrzyski stwierdził, że Starosta K. dopuścił się przekroczenia terminu załatwienia sprawy w związku z rozpatrzeniem wniosku o pozwolenie na budowę z [...] maja 2021 r. znak: [...] o 68 dni, w związku z czym wymierzył temu organowi karę w wysokości [...] zł za każdy dzień zwłoki, tj. [...] zł 2.2. W zażaleniu na to postanowienie, Starosta K. zarzucił organowi I instancji niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 6 p.b. z uwagi na pominięcie przywołanych w art. 35 ust. 8 p.b. przyczyn niezależnych od organu administracji architektoniczno-budowlanej. 2.3. Utrzymując w mocy ww. rozstrzygnięcie organu I instancji, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy) odwołał się do następującej argumentacji. 2.3.1. GINB ustalił, że [...] maja 2021 r. do Starosty K. wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Pismem z 23 września 2021 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Postanowieniem z tego samego dnia wezwał inwestorów do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym (dokumentację uzupełnono 26 października 2021 r.). Decyzja Starosty K. nr [...] znak: [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę oraz na rozbiórkę została wydana w dniu 28 października 2021 r. 2.3.2. Zdaniem GINB, Wojewoda prawidłowo przyjął, że w analizowanej sprawie postępowanie trwało 167 dni. Pierwszą czynność, jaką było zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z 23 września 2021 r., Starosta podjął dopiero w 132 dniu po wpływie wniosku do organu. Powyższe nie stanowi o respektowaniu przez Starostę ogólnej zasady szybkości postępowania administracyjnego w analizowanym przypadku. Wcześniejsze podjęcie przez Starostę K. przewidzianych prawem działań, związanych z rozpatrzeniem złożonego wniosku, mogłoby uchronić ten organ przed zwłoką i karą pieniężną wymierzoną w trybie art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b., 33 dni na uzupełnienie projektu oraz 1 dnia wynikającego z przesunięcia terminu, doszło do przekroczenia terminu o 68 dni, co skutkuje karą pieniężną w wysokości [...] zł. 2.3.3. Odnosząc się do argumentacji zażalenia GINB przypomniał, że wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów prawa administracyjnego z uwagi na pandemię COVID-19 mającą miejsce w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., a w realiach niniejszej sprawy wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął do Starosty K. [...] maja 2021 r. Odnosząc się natomiast do kwestii dotyczącej "analizy funkcjonowania systemu realizacji przez Starostę zadań w zakresie wynikającym z ustawy Prawo budowlane..." i przedstawionych przez Starostę K. "Ustaleń w zakresie realizacji zadań ustawowych - analiza zasobów", GINB wyjaśnił, że jest zobowiązany do nałożenia kary w przypadku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 35 ust. 6 p.b., a więc wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę z przekroczeniem terminu 65 dni. Przy wymierzaniu kar za przekroczenie 65-dniowego terminu do wydania pozwolenia na budowę, organ administracji publicznej nie może kierować się innymi przesłankami, niż określone w art. 35 ust. 6 i 8 p.b. Dlatego podniesione przez Starostę K. kwestie związane z terminowością załatwiania spraw z uwzględnieniem zasobów kadrowych (liczba pracowników, etaty, nadgodziny, nabory pracowników) powinny podlegać odpowiedniej kontroli ze strony osoby nadzorującej pracę starostwa. Okoliczności podnoszone w tym zakresie przez Starostę nie stanowią przyczyn niezależnych od organu. 3. W skardze na ww. postanowienie GINB, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Starosta K. zarzucił GINB naruszenie: 1) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącego, 2) art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Starosta K. dopuścił się zwłoki w wydaniu decyzji z 28 października 2021 r., okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od Starosty K. w wymiarze 68 dni, podczas gdy wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nastąpiło z opóźnieniem, a zatem z przyczyn niezależnych od Starosty K. , 3) art. 35 ust. 8 p.b. przez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy związane z funkcjonowaniem urzędu w sytuacji wzmożonej ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę oraz problemami kadrowymi nie stanowiły okoliczności niezależnych od organu i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe wliczenie do terminu, w jakim wydana została przez Starostę K. decyzja z 28 października 2021 r., okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od Starosty K. – co w konsekwencji skutkowało oddaleniem zażalenia Starosty K. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z 12 czerwca 2025 r., które winno zostać uwzględnione. Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, jak również zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz wstrzymania wykonania tych aktów. W uzasadnieniu skargi przedstawiono m.in. informacje dotyczące zasobów kadrowych jednostki odpowiadającej za rozpatrywanie spraw pozwolenia na budowę, wykaz pozostałych zadań realizowanych przez pracowników merytorycznych tej jednostki i dane statystyczne spraw w niej rozpatrywanych. Skarżący wskazał ponadto na wzrost nieobecności pracowników w istotnym dla sprawy okresie. Przedstawił ponadto informacje o stanie finansów Powiatu K. . 3.1. W odpowiedzi na skargę, GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia 4. Postanowieniem z 21 października 2025 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. 5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. Za podstawę wyrokowania Sąd przyjął stan faktyczny prawidłowo ustalony przez orzekające w sprawie organy. 6. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów był w rozpoznawanej sprawie art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji – organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości [...] zł za każdy dzień zwłoki. 6.1. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że nałożony w powyższym przepisie na organ obowiązek wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustawodawca przewidział jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę najpóźniej w 65-tym dniu od dnia wpłynięcia wniosku w tym przedmiocie (por. wyrok NSA z 11.01.2018 r., II OSK 1148/17, LEX nr 2426724). Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania – nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do powyższych przypadków odnosi się przepis art. 35 ust. 8 p.b., zgodnie z którym do terminu, o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. 6.2. W niniejszej sprawie organy zasadnie określiły początek biegu terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, na dzień [...] maja 2021 r., czyli dzień złożenia w Starostwie Powiatowym w K. wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Mając na względzie treść art. 61 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a. prawidłowo przyjęto, ze termin 65 dni na rozpoznanie wniosku rozpoczął bieg od dnia jego złożenia. Sąd podzielił ustalenia organów, zgodnie z którymi okres rozpatrywania wniosku przez Starostę K. wyniósł 167 dni, a zwłoka w jego terminowym rozpoznaniu, po odliczeniu okresu uzupełnienia braków materialnych przez wnioskodawcę, 1 dnia wynikającego z przesunięcia terminu oraz 65-dniowego terminu na rozpoznanie wniosku, wynosiła 68 dni. W niniejszej sprawie organy orzekające w sprawie niewadliwie uznały, że nie nastąpiły żadne pozytywne przesłanki wyłączające bądź ograniczające odpowiedzialność organu za niewydanie w terminie decyzji o pozwoleniu na budowę. 6.3. Za uwzględnieniem skargi nie mógł przemawiać również drugi z zarzutów, dotyczący pominięcia przywołanych w art. 35 ust. 8 p.b. przyczyn niezależnych od organu. Przywoływane przez Starostę K. i obszernie zaprezentowane okoliczności związane z utrudnionym funkcjonowaniem Starostwa w sytuacji zwiększonej liczby wniosków, przy jednoczesnych problemach kadrowych, wywołanych m. in. przez epidemię COVID-19 będąc przyczynami pozaprawnymi, nie mogą być brane pod uwagę jako argumenty, przesądzające o niezgodności z prawem postanowień organów. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przyczyny od organu niezależne to takie, które są zdarzeniami zewnętrznymi, a przykładami takich zdarzeń są działania sił przyrody, innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub brak akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego. Od obowiązków stanowiących kompetencję organu nie zwalniają trudności obiektywne, jak brak etatów, duża ilość wpływających do organu spraw (por. wyrok NSA z 9 marca 2018 sygn. I OSK 2525/16). Zauważa się, że problemy organizacyjne organu wynikające z obciążenia liczbą spraw czy braków kadrowych nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (por. wyroki NSA z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2542/16; z dnia 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 1530/21). Co prawda powołane wyroki dotyczą spraw, w których przedmiotem kontroli sądu była bezczynność czy przewlekłość organu, jednak skoro art. 35 ust. 8 p.b., jest odwzorowaniem art. 35 § 5 k.p.a., w którym również jest mowa o przyczynach niezależnych od organu, stanowiska wyrażone orzecznictwie mogą stanowić wskazówkę interpretacyjną rozumienia tego pojęcia. Zarówno bowiem w art. 35 ust. 8 p.b. art. 35 § 5 k.p.a. ustawodawca zakreślił maksymalny termin na załatwienie sprawy, oczywiście z pewnymi wyjątkami, których nie można interpretować rozszerzająco. Są to przepisy gwarancyjne dla strony, która ma prawo oczekiwać, że w owym ustawowo określonym terminie jest sprawa zostanie rozstrzygnięta. Przepis przewidujący nałożenie na organ kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę ma na celu ochronę interesu inwestora, polegającego na niezwłocznym zrealizowaniu roszczenia przysługującego mu zgodnie z art. 35 ust. 4 p.b. 6.4. Sąd na podstawie danych przedstawionych w skardze, a także danych podniesionych w zażaleniu dostrzega zwiększenie liczby wpływających spraw, dostrzega również, że Starosta podejmował kroki mające na celu uzupełnienie, czy zwiększenie obsady pracowniczej, jednak braki w obsadzie kadrowej, jak już wyżej wskazano, że mogą zostać potraktowane jako obiektywne trudności wyłączające odpowiedzialność organu za niewydanie w terminie 65 dni decyzji o pozwoleniu na budowę. Także kondycja finansowa, czy wysokość łącznie nałożonych kar nie stanowią przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary w opisanym trybie. Stwierdzenie uchybienia terminu, w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, po ustaleniu, że nie zachodzą przesłanki, które usprawiedliwiałby opóźnienie organu w wydaniu tej decyzji, obliguje wojewodę do nałożenia kary zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. W tym przepisie nie ma żadnej uznaniowości. 6.5. Za koniecznością uwzględnienia skargi nie przemawiają także okoliczności związane z epidemią COVID-19. Stan epidemii w związku z zakażeniem COVID-19 wprowadzony został rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii i obowiązywał on od 20 marca 2020 r. do odwołania. Przepisy art. 15zzr i art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568 i 695), przewidywały wstrzymanie rozpoczęcia bądź zawieszenie biegu między innymi terminów administracyjnych. Zostały one jednak uchylone przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia [...] maja 2020 r. (Dz.U. z 2020 poz. 875) zmieniającej powyższą ustawę z dniem 16 maja 2020 r. Wobec tego trudno uznać za usprawiedliwioną opieszałość organu poprzez powołanie się na przepisy, które zostały uchylone ponad rok przed złożeniem wniosku przez inwestora. 6.6. Wypada również zauważyć, że organy słusznie w niniejszej sprawie nie zastosowały art. 189e k.p.a., w myśl którego w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 571/08 (LEX nr 558389), że przepis określający organowi administracji architektoniczno-budowlanej 65-dniowy termin do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, a w przypadku jego przekroczenia, przewidujący wymierzenie temu organowi, w drodze postanowienia, kary pieniężnej za każdy dzień zwłoki, jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to przepis prawa materialnego ustanawiający odrębny typ postępowania, w którym uczestnikami są wyłącznie organy administracji publicznej, nie zaś strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, które jest postępowaniem w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Reasumując, przepis art. 35 ust. 6 p.b. ma charakter dyscyplinujący, jest skierowany do organu architektoniczno-budowlanego i nie może mieć do niego zastosowania art. 189e k.p.a. Przy wymierzeniu kar za przekroczenie 65-dniowego terminu do wydania pozwolenia na budowę, organ nie może kierować się innymi przesłankami, niż określone w art. 35 ust. 6 i ust. 8 p.b. 6.8. Sąd nie podzielił ponadto postawionych w skardze zarzutów naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. "poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącego". Jak już wyżej wyjaśniono, orzekające organy poczyniły wszelkie ustalenia niezbędne do zastosowania art. 35 ust. 6 p.b. W sprawie nie ujawniły się jakiekolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego albo stanu prawnego, które w świetle Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadniałyby wydanie rozstrzygnięcia bardziej korzystnego dla strony skarżącej. Natomiast fakt, że skarżący ocenia ustalenia faktyczne lub stanowisko prawne organów odmiennie niż one, nie świadczy o jeszcze o naruszeniu art. 7a ani art. 81a k.p.a. 7. Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić uchylenie zaskarżonego aktu lub stwierdzenie jego nieważności. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę stosownie do art. 151 p.p.s.a.