VII SA/Wa 2051/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), sędzia WSA Jadwiga Smołucha, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi H R na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów oddala skargę I. Pismem z dnia 8 marca 2018 r. H. R. (dalej jako Skarżący) zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o wydanie uwierzytelnionych odpisów: - oświadczenia kierownika budowy z dnia [...] marca 2016 r. oraz - operatu kolaudacyjnego dołączonego do akt sprawy wraz z tym oświadczeniem. II. Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. PINB [...], działając na podstawie art. 73 § 2, art. 74 § 2 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.) odmówił wydania uwierzytelnionego odpisu dokumentu w postaci operatu kolaudacyjnego dołączonego do oświadczenia kierownika budowy z dnia [...] marca 2016 r. o wykonaniu robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] Jak wyjaśnił w uzasadnieniu, przy piśmie z dnia 28 marca 2018 r. organ powiatowy przesłał potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię oświadczenia kierownika budowy z dnia [...] marca 2016 r. jednocześnie wskazując, że udostępnienie żądanego odpisu operatu kolaudacyjnego wykraczałoby poza niezbędność wymaganą potrzebą transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie prawnym, bowiem operat został wykonany na zlecenie właścicieli lokalu mieszkalnego nr [...], zawiera ich dane osobowe, zdjęcia wykonane wewnątrz lokalu oraz rysunki (rzut lokalu). Sytuacja taka godziłaby w mir domowy (intymność zamieszkiwania, poczucie bezpieczeństwa), będący elementem szeroko pojętego prawa do prywatności. Nadto organ zaznaczył, iż wskazane opracowanie jest chronione prawem autorskim, zatem udostępnienie opracowania wymaga zgody jej autora. Ponadto Skarżący, posiadający przymiot strony w postępowaniu prowadzonym w ramach nadzoru budowlanego, niejednokrotnie dokonywał wglądu w akta sprawy i miał możliwość sporządzenia notatek, odpisów lub fotokopii dokumentów. Zgodnie zatem z art. 73 § 2 k.p.a. strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem. Skarżący nie wykazał jednak ważnego interesu strony, który mógłby stanowić uzasadnienie do wydania żądanego opracowania. III. Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ wskazał na dwa odrębne uprawnienia strony postępowania w zakresie szeroko rozumianego zapoznania się z dokumentami zebranymi w aktach sprawy. Pierwsze z nich przewidziane jest w art. 73 § 1 k.p.a. i zgodnie z nim strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Wspomniane uprawnienie dotyczy zatem ogólnego zaznajomienia się z aktami sprawy i samodzielnego utrwalenia zawartych tam treści na własny użytek. Tak rozumiane uprawnienie nie wymaga przy tym spełnienia określonych wymogów przez stronę, a organ nie może co do zasady limitować dostępu do akt. Drugie uprawnienie uregulowane zostało w art. 73 § 2 k.p.a. i zgodnie z nim strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Zdaniem [...]WINB zgodnie z ogólnie przyjętym poglądem w doktrynie i judykaturze strona, żądając doręczenia uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy ma obowiązek wykazać w tym swój ważny interes, a organ rozpatrując takie żądanie dokonuje własnej oceny, czy w danej sprawie ze względu na okoliczność prowadzonego postępowania lub ze względu na potrzeby strony w innej sprawie zaistniał ważny interes strony. Z art. 73 § 2 k.p.a. wynika po pierwsze, że wskazane w nim uprawnienia strony przysługują jej o tyle, o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem. Po drugie zaś z przepisu tego nie wynika obowiązek sporządzania przez organ administracyjny uwierzytelnionych odpisów akt administracyjnych, a następnie wysyłania ich stronie. Przepis ten stawia stronie, żądającej wydania uwierzytelnionego odpisu, wymaganie wykazania ważnego interesu w uzyskaniu takiego dokumentu. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ zauważył, iż zwrot "ważny interes strony" odnosi się do tych przypadków, gdy strona nie może sama zapoznać się z aktami sprawy i samodzielnie sporządzić z nich odpowiednich notatek lub kopii. W wyniku wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy powstają nowe dowody, które mogą być wykorzystane poza postępowaniem macierzystym, co z kolei uzasadnia sprawowanie w tym przypadku kontroli przez organy administracji publicznej. Skarżący motywuje swój ważny interes w uzyskaniu uwierzytelnionych kopii operatu potrzebą uchronienia się przed odpowiedzialnością z tytułu wad mieszkania w razie jego zbycia. Jako strona postępowania ma jednak prawo do otrzymania kopii ww. dokumentu. W ocenie [...]WINB sam fakt bycia stroną w postępowaniu, jak również hipotetyczne istnienie konieczności udowodnienia wady mieszkania w przypadku chęci jego sprzedaży nie stanowi ważnego interesu uzasadniającego wydanie uwierzytelnionego odpisu żądanego dokumentu. Potrzeba załączenia uwierzytelnionych odpisów dokumentów jako dowodów w postępowaniu toczonym przed sądem powszechnym nie uzasadnia istnienia ważnego interesu strony w rozumieniu art. 73 § 2 k.p.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2063/10). Skarżący jako strona postępowania, na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. ma zapewniony dostęp do akt sprawy. Jego twierdzenia, że "samodzielne kopiowanie jest nieefektywne", "uzyskane w ten sposób kopie nie sprawiają wrażenia dokumentu urzędowego", oraz że "urzędy po to są wyposażone w kserokopiarki, żeby mogły z nich korzystać również strony postępowania" nie znajdują uzasadnienia w orzecznictwie sądowym. Tym samym przedstawiane przez Skarżącego uzasadnienie ważnego interesu w uzyskaniu uwierzytelnionych odpisów jest zdaniem [...]WINB niewystarczające dla otrzymania żądanego dokumentu. IV. Skarżący zakwestionował powyższe rozstrzygnięcie w całości skargą wywiedzioną do tutejszego Sądu, wnosząc o jego uchylenie. W jego ocenie [...]WINB zaakceptował postanowienie PINB, które zostało wydane "z wszystkimi błędami, które dało się popełnić przy rozstrzyganiu przedmiotowej kwestii", "wadliwie zastosowano przepisy prawa autorskiego". Przeoczono, że Skarżący jest stroną postępowania, błędnie powołując się na instytucję dostępu do informacji publicznej a wreszcie nie zachowano formy postanowienia. Jak można wywieść z uzasadnienia skargi organy wadliwie przyjęły, iż Skarżący nie ma interesu prawnego w uzyskaniu uwierzytelnionej kopii operatu kolaudacyjnego, przy czym wydano mu jednak uwierzytelnioną kopię oświadczenia kierownika budowy o prawidłowości wykonanych robót. Jego zdaniem operat kolaudacyjny jest ściśle powiązany z oświadczeniem kierownika i skoro uznano iż ma on interes prawny by otrzymać owo oświadczenie to logiczne jest, że ma również prawo otrzymać dokument, który jest uzasadnieniem tego oświadczenia, zawierającego istotne sprzeczności wewnętrzne (stwierdzono zgodność natężenia hałasu z odwołaniem się do badań przeprowadzonych metodą przybliżoną, gdy tymczasem normy powołane przez kierownika budowy wymagają przeprowadzenia badań metodą dokładną). W zaskarżonym postanowieniu wadliwie zakwestionowano również prawo do uzyskiwania kopii dokumentów z akt sprawy - podstawowe prawo strony, wynikające z art. 73 k.p.a. W piśmie z dnia 13 marca 2019 r. Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wskazał, że organom uszedł uwadze fakt, że Skarżący jest stroną postępowania i korzysta z tzw. jawności wewnętrznej. Organy błędnie powołują się również na przepisy prawa autorskiego. Skarżący wyjaśnił, że zajmuje mieszkanie nr [...] położone bezpośrednio pod lokalem [...], więc siłą rzeczy zna rozkład lokalu nr [...]. Lokal ten został przebudowany w ramach samowoli budowlanej, nad pokojem w lokalu Skarżącego ulokowano łazienkę, bez dopełnienia jakichkolwiek formalności. Zaadaptowano nieczynny szyb windy, a po obniżeniu warstw podłogowych i usunięciu izolacji akustycznej natężenie dźwięków uderzeniowych przekraczało dopuszczalne normy, co właściwie uniemożliwia korzystanie z mieszkania Skarżącego. Zdaniem Strony kopiowanie potrzebnego dokumentu przy pomocy amatorskiego sprzętu jest czasochłonne, uciążliwe, a otrzymany plik kopii nie sprawia wrażenia dokumentu urzędowego. Skoro wydano kopię opinii technicznej to tym bardziej, mając na uwadze konieczność jednolitego stosowania prawa, brak było podstaw do odmowy wydania operatu kolaudacyjnego. Skarżący wskazał ostatecznie, iż jego intencją było uzyskanie jakiejkolwiek kopii operatu kolaudacyjnego - praktycznie jedynego dowodu w tej sprawie, nie zaś koniecznie kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Skarga jest niezasadna. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż Strona zażądała od organu wydania uwierzytelnionego odpisu dokumentu jakim jest operat kolaudacyjny oraz oświadczenie kierownika budowy. W związku z tym jedynie do tej formy żądania mogły się odnosić tak twierdzenia jak i oceny organów orzekających w sprawie. Tym samym wskazywanie aktualnie w piśmie procesowym z dnia 13 marca 2019 r., iż intencją Skarżącego było jednak uzyskanie jakiejkolwiek kopii operatu kolaudacyjnego, nie zaś koniecznie kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem, stanowi istotną modyfikację żądania dokonaną na etapie postępowania sądowego i nie może w związku z tym wpływać na ocenę prawidłowości działań organów, rozstrzygających w przedmiocie żądania wydania uwierzytelnionego odpisu dokumentu z akt administracyjnych. VII. Zgodnie zatem z art. 73 § 1 i 1a k.p.a. strona postępowania administracyjnego ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania, przy czym realizowane jest w lokalu organu administracji publicznej w obecności jego pracownika. W myśl zaś art. 73 § 2 k.p.a. strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem. Z treści wskazanych przepisów wynika, że ustawodawca przewidział jako generalną zasadę samodzielne uprawnienia strony do przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów (art. 73 § 1 k.p.a.). To zatem wskazane osobiste zapoznanie się strony z aktami sprawy realizuje jej prawo dostępu do dokumentacji zgromadzonej przez organ w konkretnym postępowaniu, przy czym strona ma prawo utrwalania wiedzy w ten sposób pozyskanej w przewidzianej formie (notatek, kopii, odpisów). Z kolei wyjątkiem od powyższej zasady jest możliwość działania organów na żądanie strony, które ma przy tym dwojaki charakter. Po pierwsze, działaniem tym może być uwierzytelnienie odpisów lub kopii z akt sprawy sporządzonych samodzielnie przez stronę. Po drugie, uprawnienie strony może zostać zrealizowane poprzez dostarczenie jej sporządzonego przez organ i uwierzytelnionego odpisu z akt sprawy. W obu tych przypadkach strona musi jednak legitymować się ważnym interesem. Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy domaga się wydania przez organ jedynie kopii, zaś organ dysponuje możliwościami ich wykonania (podobnie wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2290/17). Idąc dalej, jak wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt I OPS 1/18 w ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. mieści się również sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Wykonanie kopii, o ile nie przekracza możliwości organu (wbrew twierdzeniom strony, nie każdy organ posiada takie możliwości nawet w XXI wieku), leży w jego obowiązku. Podkreślić jednak należy, iż w takim przypadku strona ponosi koszty sporządzenia żądanych kopii z akt sprawy. Organy są więc uprawnione do pobierania opłat za udostępnienie urządzeń do powielania lub za sporządzenie kopii na zlecenie strony (zobacz wyrok NSA z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1270/07). Kończąc ten wątek rozważań Sąd wyjaśnia, iż jeżeli intencją strony jest uzyskanie kopii operatu kolaudacyjnego, to winna wystąpić w tym zakresie z wyraźnym wnioskiem do właściwego organu (dysponującego aktualnie aktami), nie zaś modyfikować na etapie sądowym swoje pierwotne, negatywnie ocenione przez organy, żądanie. VIII. Wracając na grunt zgłoszonego i ocenionego przez organy wniosku Sąd zauważa, iż wydaniu Skarżącemu uwierzytelnionego odpisu operatu musiałby towarzyszyć jego "ważny interes", który nie jest zdefiniowany wprost w przepisach prawa, a którego znaczenie, zwłaszcza od strony negatywnej, dekoduje orzecznictwo sądowe. Otóż przesłanki tej nie można uzasadniać wyłącznie potrzebą samego posiadania uwierzytelnionych odpisów w celach prowadzenia postępowania tak w tej sprawie, jak i w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach, czy działaniach prawnych. O ważnym interesie można mówić bowiem wówczas, gdy strona nie jest w stanie samodzielnie lub przez pełnomocnika przejrzeć akt sprawy i wykonać notatek, kopii lub odpisów np. ze względu na swoją niepełnosprawność lub brak możliwości osobistego przejrzenia akt wskutek sprawowanej stale opieki nad inną osobą. Niemożność przybycia strony do siedziby organu i przejrzenia akt na miejscu powinna być bowiem widziana jako okoliczność uzasadniającą istnienie ważnego interesu w uzyskaniu odpisów, celem podjęcia adekwatnej obrony swoich praw. Nie ma przy tym wątpliwości, iż okoliczności te muszą zostać przez stronę wykazane w sposób pełny i wiarygodny. Nie stanowi w ocenie Sądu ważnego interesu strony również sama chęć uzyskania uwierzytelnionego przez organ odpisu dokumentu w celu wskazywanym przez Skarżącego, a więc w celu uchronienia się przed ewentualnymi negatywnymi skutkami sprzedaży w niedookreślonej przyszłości jego nieruchomości obciążonej - jak twierdzi, a co jest po części przedmiotem toczącego się postępowania - wadą ukrytą, powstałą wskutek bezprawnej ingerencji budowlanej sąsiada. Sama bowiem potrzeba posiadania takiego uwierzytelnionego odpisu operatu kolaudacyjnego nie uzasadnia w tym przypadku jego wydania przez organ. Skarżący aktywnie uczestniczy w postępowaniu, przegląda akta, ma zatem możliwość pozyskania żądanego dokumentu w formie kopii (wykonanej osobiście, bądź o której wykonanie może za opłatą wystąpić do organu). Okoliczność, że wykonane przez niego fotokopie (i ich wydruk) "nie sprawiają wrażenia dokumentu urzędowego" nie uzasadnia zaistnienia przesłanki ważnego interesu. Sąd ogólne zauważa, iż podstawą odmowy wydania stronie dokumentacji z akt administracyjnych w formie uwierzytelnionych odpisów nie może być ani powoływanie się przez organ na względy wykraczania przez zgłoszone żądanie poza granice koniecznej wiedzy o sprawach publicznych (toczącym się postępowaniu), ani też nie uzasadnia odmowy potrzeba ochrony prawa autorskiego konkretnego opracowania złożonego do akt. W pierwszym przypadku kwestie i zasady dostępu do informacji publicznej nie odnoszą się do strony postępowania, która uprawnienia odnośnie do dostępu do akt czerpie z przysługującego jej statusu strony uregulowanego w k.p.a. W drugim przypadku, wzgląd na potrzebę ochrony konkretnego dokumentu nie może oznaczać, iż strona nie może go w ogóle pozyskać (nawet w formie uwierzytelnionego odpisu). W niniejszej sprawie wskazywane wyżej okoliczności nie stanowiły jednak podstawy odmowy wydania operatu, a pewne dostrzegane przez organ I instancji szersze tło sprawy, zwłaszcza ze względu na zawartość operatu (dokumentującego sferę życia prywatnego właścicieli mieszkania nim objętego). Sąd zwraca uwagę, iż strona której udostępniono, nawet w formie uwierzytelnionego odpisu, opracowanie objęte i chronione prawami autorskimi, nie jest zwolniona z obowiązku przestrzegania prawa w tym zakresie, a więc działania w sposób uwzględniający chronione uprawnienia autora danego dzieła. Przygotowanie opracowania na potrzeby konkretnej sprawy nie może jednak oznaczać, iż ochrona przysługująca na gruncie prawa autorskiego wyłącza bądź znacząco ogranicza prawo strony do zapoznania się z jego treścią, w tym do pozyskania jego uwierzytelnionego odpisu. Jak jednak wskazano, w niniejszej sprawie kwestia ta nie miała decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia, bowiem odmowa nastąpiła z uwagi na brak po stronie Skarżącego ważnego interesu określonego w art. 73 § 2 k.p.a., na ocenę którego słusznie wpływ miała kwestia zawartości operatu (w tym danych chronionych - prywatność). Tym samym w sprawie nie zachodzi wskazywany "brak logiki" w działaniu organu, mający się przejawiać w wydaniu uwierzytelnionego odpisu oświadczenia kierownika i jednoczesną odmową wydania w tej formie operatu kolaudacyjnego. Uzasadnienie odmowy wskazuje na brak ważnego interesu w uzyskaniu tego dokumentu w żądanej postaci. Sąd powyższe twierdzenia akceptuje. W tej sytuacji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji.