VII SA/Wa 2062/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak(spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J. P. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. [...] w W., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Z. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego o powierzchnię użytkową 58,20 m² i kubaturę 231,00 m³, budowę budynku gospodarczego o powierzchni użytkowej 121,95 m² i kubaturze 511,44 m³ oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki bytowe o pojemności 10 m³, przewidzianych do realizacji w S. nr [...], gm. J. na działce nr [...], obręb S., - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1085), o ile zostaną spełnione wymagania określone w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1, właściwy organ jest zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu, inwestor spełnił wszystkie wymogi określone we wskazanym przepisie, tj.: złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedłożony projekt budowlany jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i sporządzony został przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, projekt nie narusza także wymogów zawartych w decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia [...] października 2001 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem organu, planowana inwestycja nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.). W szczególności, lokalizacja inwestycji nie narusza § 12 cytowanego rozporządzenia, gdyż zgodnie z § 12 ust. 2 nie ustala się wymagań w zakresie zachowania odległości między budynkami na działce budowlanej, z zastrzeżeniem przepisów ust. 1 oraz § 23, 35, 36 i 271. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzja Starosty S. z dnia [...] grudnia 2001 r. nie narusza obowiązujących w dniu jej wydania przepisów prawa, ani nie jest dotknięta żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. Z., zarzucając niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie ustawy o drogach publicznych. Ponadto skarżący wskazał, iż zezwolenie powinno stracić ważność, ponieważ nastąpiła przerwa w budowie powyżej dwóch lat. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju uchybienia nie wystąpiły. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, budowę budynku gospodarczego oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki bytowe, przewidzianych do realizacji w S. nr [...], gm. J. na działce nr [...], obręb S. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, ale ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 k.p.a. i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, iż powoduje wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym została wydana. Jedną z przesłanek, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzających stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Istotne znaczenie ma także ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie naruszenie prawa pociąga (por. wyrok NSA z dnia 27.08.1987 r., IV SA 926/86, GAP 1989, nr 13, s. 43; wyrok NSA z dnia 12.12.1991 r., II SA 1018/91, niepubl.). Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją wyjątkową, dlatego wystąpienie kwalifikowanej wadliwości decyzji musi być oczywiste, co organ nadzorczy ma obowiązek wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Wymaga to od organu prowadzenia postępowania ze szczególną wnikliwością (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 544/05). Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób oczywisty. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, zgodzić należy się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, iż badana w trybie nadzoru decyzja nie zawiera wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności - nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak prawidłowo wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę – w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i 2 oraz w art. 34 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie inwestor wykazał się wymaganym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz przedstawił kompletny projekt budowlany, sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, decyzja o pozwoleniu na budowę została poprzedzona decyzją Burmistrza Miasta J. z dnia [...] października 2001 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego, budowie budynku gospodarczego i szamba. Decyzja ta została wydana w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy J., zatwierdzony uchwałą z dnia [...] marca 1992 r. nr [...]. Inwestycja została zlokalizowana w jednostce oznaczonej symbolem MN, stanowiącej teren zabudowy mieszkaniowej zagrodowej, a więc jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Wskazać należy, iż przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie naruszono obowiązujących wówczas przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej nie ustala się bowiem wymagań w zakresie zachowania odległości między budynkami na działce budowlanej, z zastrzeżeniem przepisów ust. 1 oraz § 23, 35, 36 i 271, stosownie do § 12 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie zaś z § 12 ust. 6 w/w rozporządzenia, dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m. od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. Z projektu zagospodarowania działki nr [...] wynika, iż projektowany budynek gospodarczy zlokalizowany został w granicy z działką nr [...]. Analiza projektu zagospodarowania działki nr [...] wskazuje jednak, że taka lokalizacja nie wpłynie negatywnie na sposób zagospodarowania działki sąsiedniej nr [...]. Działka ta, ze względu na swoją szerokość na całej długości projektowanego budynku gospodarczego, może być zabudowana ewentualnie innym obiektem o znaczeniu gospodarczym. A zatem, tak usytuowany budynek gospodarczy nie wpłynie negatywnie na sposób zagospodarowania działki sąsiedniej. Nadto, w odniesieniu do pozostałych zarzutów podniesionych przez skarżącego należy stwierdzić, iż z akt sprawy nie wynika, aby projektowany budynek miał być usytuowany w odległości mniejszej niż 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni (drogi wojewódzkiej nr [...]), wymaganej - zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - dla obiektów budowlanych przy drogach wojewódzkich i powiatowych, na terenie zabudowy miast i wsi. Zarzut skargi dotyczący przerwy w budowie, trwającej powyżej dwóch lat, nie mógł mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Reasumując, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił, że decyzja Starosty S. z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, budowę budynku gospodarczego oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki bytowe nie zawiera wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Powołanie w zaskarżonej decyzji jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia art. 138 § 2 zamiast art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - na mocy którego organ odwoławczy może utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji - nie stanowi uchybienia, które mogłoby skutkować uchyleniem decyzji przez Sąd, bowiem rozstrzygnięcie organu jest prawidłowe. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza sytuację, gdy nie ma w systemie prawnym normy, która uzasadniałaby wydanie decyzji określonej treści w danym stanie faktycznym, konstrukcja ta natomiast nie obejmuje pominięcia powołania się na podstawę prawną w decyzji lub błędnego powołania tej podstawy prawnej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt III SA/Wa 3598/06, Lex nr 311955). Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pomocnika z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 cytowanej ustawy.