VII SA/Wa 2062/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak : [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania K. R. od decyzji Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...].12.2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego (stajni) na działce nr [...] zlokalizowanej we F., utrzymał w mocy decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że weryfikowaną w trybie stwierdzenia nieważności decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. umorzył na podstawie art. 105 § 1 Kpa, postępowanie w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego (stajni) na działce nr [...] zlokalizowanej we F., stwierdzając, że "w aspekcie Prawa Budowlanego nie zachodzą okoliczności pozwalające na wydanie decyzji w trybie art. 51 ust.1 ustawy Prawo Budowlane". Organ wskazał, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie przedmiot postępowania nadal istnieje, jest nim sporny budynek gospodarczy (stajnia) na działce nr [...] zlokalizowany we F., który powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę, a więc jest samowolą budowlaną. Organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia [...].01.2007r., K. R. zgłosiła w Starostwie Powiatowym w P. prowadzenie robót polegających na: "wybudowaniu pomieszczenia - budynku rekreacyjno-gospodarczego (altana) o wymiarach 3,5x7m, wysokości 2-3 m, konstrukcja drewniana słupkowa, z dachem dwuspadowym krytym blacho dachówkową. Obiekt w połowie zamknięty, II połowa otwarta-wiata(...) ". Tymczasem z czynności organu powiatowego, jak również inwentaryzacja budowlanej obiektu wynika, że wymiary całkowite obiektu w rzucie wynoszą: długość - 14,06 m, szerokość - 12,42 m. Wysokość w kalenicy - 3,70m, a w najniższym punkcie - 2 m. Oddalenie od zachodniej granicy działki - 2,3m (krawędzi okapu wiaty), od wschodniej - 5,3 m, od północnej - 57,6 m, od południowej - 19,3 m. Organ stwierdził zatem, że obiekt zgłoszony, a faktycznie wykonany cechuje się rażąco odmiennymi parametrami. Z rzutu przyziemia zamieszczonego w inwentaryzacji budowlanej budynku gospodarczego wynika, że powierzchnia budynku przekracza 25 m ², w związku z czym nie może być on zaliczony, zgodnie z art. 29 Prawa budowlanego, do katalogu obiektów nie wymagających pozwolenia na budowę. W świetle zatem zgromadzonej przez organ powiatowy dokumentacji, budynek gospodarczy (stajnia) wybudowany na działce nr [...] zlokalizowanej we F. wymagał pozwolenia na budowę, a procedura legalizacyjna powinna być przeprowadzona na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, który to przepis dotyczy obiektów będących w budowie bądź wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W ocenie GINB, nie można zgodzić się z zawartym w odwołaniu zarzutem, że cyt: "pomimo iż Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego czynił rozważania w zakresie zastosowania w zaistniałej sytuacji przepisu art. 50 i 51 Prawa Budowlanego, bezpodstawnie uznał że spełnione zostały warunki stwierdzenia , że doszło do samowoli budowlanej (art. 48 Prawa budowlanego (...)." Organ podkreślił, że do przedmiotowego obiektu zastosowanie ma art. 48 ustawy Prawo budowlane, gdyż dotyczy on obiektów będących w budowie bądź wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Przepisy art. 50 i 51 Prawo budowlane mają natomiast zastosowanie w przypadkach innych niż te, o których mowa w art. 48 ust. 2 oraz art. 49b ust.2 cytowanej ustawy. Z powyższych względów organ stwierdził, że decyzja PINB w P. Nr [...] z dnia [...].12.2010r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego (stajni), na podstawie art. 105 § 1 Kpa, została wydana z rażącym naruszeniem w/w przepisu, podczas gdy zastosowanie powinna znaleźć procedura z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Organ stwierdził zatem, że Ś. WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2013r., prawidłowo stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...]. Skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. R. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie : 1. przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne przyjęcie, że istnieją podstawy jego zastosowania i tym samym podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...].12.2010 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego (stajni) na działce [...] zlokalizowanej we F, 2. prawa materialnego , które miało wpływ na treść decyzji, tj. art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010, 243, 1623 ze zm.) poprzez błędne zastosowanie, 3. przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj art.7, art.8, art.11, art.107§1 i § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, nierozpoznanie twierdzeń, zarzutów i dowodów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu oraz wadliwe uzasadnienie decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., która organ ten utrzymał w mocy decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] grudnia 2010 r., umarzającej postępowanie w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego (stajni) na działce nr [...] zlokalizowanej we F. Na wstępie wyjaśnić zatem trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten umożliwia kontrolę również ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji publicznej, co stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych ustanowionej w art. 16 § 1 kpa i polega jedynie na skontrolowaniu, czy rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu zwyczajnym jest dotknięte którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Na gruncie rozpatrywanej sprawy w szczególności podkreślenia wymaga, że jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art 156 § 1 pkt 2 kpa). Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu organu praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r" OSK 1134/04). Dodać przy tym trzeba, że organy nadzoru badają stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności. Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. została wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., który w dacie jej wydania stanowił, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Wyjaśnić zatem trzeba, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu cytowanego przepisu tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji co do istoty sprawy. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że zbędne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie. Istota bezprzedmiotowości postępowania polega więc na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć szczególna relacja między sytuacją faktyczną danego podmiotu, a jego prawem, z którym łączy się obowiązek organu, polegający na konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (vide: wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2104/10, LEX nr 1138074; z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 467/11, LEX nr 1219036). Tak pojmowana bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie wystąpiła jednak w postępowaniu zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] grudnia 2010 r. Pomimo istnienia oczywistych przesłanek obligujących organ powiatowy do prowadzenia postępowania w trybie nadzoru budowlanego i wydania decyzji merytorycznej organ powiatowy umorzył postępowanie. Wbrew stanowisku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. przesłanki do umorzenia postępowania nie mogła stanowić okoliczność wykonania obiektu w sposób istotnie odbiegający od dokonanego zgłoszenia. Przesłanki takiej nie stanowiła także pozytywna opinia pod względem techniczno – budowlanym, zawarta w dostarczonym opracowaniu oraz brak, w ocenie organu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Z materiału zgromadzonego w postępowaniu zwykłym wynika bowiem jednoznacznie, że w dniu 22 stycznia 2007 r. K. R. zgłosiła w Starostwie Powiatowym w P. zamiar wybudowania pomieszczenia – budynku rekreacyjno – gospodarczego(altana) o wym. 3,5 x 7 m, wys. 2-3 m, konstrukcji drewnianej słupowej. Dach dwuspadowy kryty blachą dachówkową. Obiekt w połowie zamknięty II połowa otwarta – wiata. Utwardzenie kostka chodnikowa. Roboty budowlane związane z wykonaniem budynku zostały zakończone w 2007 r. Nie było kwestionowane, że do powyższego zgłoszenia organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu. Tymczasem z oględzin organu powiatowego dokonanych w dniu 18 sierpnia 2010 r. oraz z dołączonej inwentaryzacji obiektu wynika, że obiekt zgłoszony, a obiekt faktycznie wykonany cechuje się rażąco odmiennymi parametrami. Z rzutu przyziemia zamieszczonego w inwentaryzacji budowlanej budynku gospodarczego wynika, że powierzchnia budynku przekracza 25 m ², w związku z czym nie może być on zaliczony, zgodnie z art. 29 Prawo budowlane, do katalogu obiektów nie wymagających pozwolenia na budowę. W związku z powyższym skoro zamiar inwestycyjny dotyczył budowy budynku rekreacyjno-gospodarczego (altana) o wymiarach 3,5 x 7 m, oraz wysokości 2-3 m, a nie budynku gospodarczego (stajni) o wymiarach : długość- 14,06 m, szerokość – 12,42 m, wysokość kalenicy – 3,70 m, a w najniższym punkcie 2 m, to inwestor powinien był uzyskać pozwolenie na budowę takiego obiektu. Budynek gospodarczy o powierzchni przekraczającej 25 m ² nie może być zaliczony, zgodnie z art. 29 Prawa budowlanego do katalogu obiektów nie wymagających pozwolenia na budowę. W świetle zgromadzonej przez organ powiatowy dokumentacji, budynek gospodarczy (stajnia) wybudowany na działce [...] zlokalizowany we F. wymagał pozwolenia na budowę, a jego procedura legalizacyjna powinna być przeprowadzona na podstawie art. 48 ustawy-Prawo budowlane, który to przepis dotyczy obiektów będących w budowie bądź wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, że wprawdzie zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak w ustawowym terminie sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej wyłącza, co do zasady, możliwość przyjęcia, że nastąpiła samowola budowlana, o której mowa w art. 49b Prawa budowlanego. Tym niemniej organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do dokonania oceny, czy zgłoszony obiekt budowlany nie został wybudowany w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Stanowisko to zostało wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 108/04 (ONSA i WSA 2004/1/26) i akceptowane jest w doktrynie (por. Z. Niewiadomski (w:) Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, str. 524). Jeżeli zatem K. R. zgłosiła wykonanie budynku rekreacyjno-gospodarczego (altana) mieszczącego się w dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a wykonała budynek gospodarczy (stajnię) o rażąco odmiennych parametrach technicznych w stosunku do zgłoszonego budynku gospodarczego (altany), to powinna uzyskać pozwolenie na budowę, gdyż dopuściła się samowoli budowlanej podlegającej dyspozycji art. 48 Prawa budowlanego. Przyjęcie w zaistniałym stanie faktycznym, że zgłoszenie odniosłoby skutek prawny - jak sugerowała skarżąca - chociaż konieczne było uzyskanie pozwolenia budowlanego, prowadziłoby do niedopuszczalnego obejścia prawa (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt. II OSK 1375/05, LEX nr 321523; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 121/97, LEX 46672). W wyroku z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1375/05 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "jeżeli strona zgłosiła wykonanie remontu i na tej podstawie wykonała rozbudowę czy przebudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę, to dopuścił się samowoli budowlanej podlegającej ocenie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Zakres prac objętych remontem jest zdecydowanie różny od przebudowy budynku i przyjęcie, że zgłoszenie odniosło by skutek prawny, chociaż konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, prowadziłoby do niedopuszczalnego obchodzenia prawa". W niniejszej sprawie skarżąca w dniu 22 stycznia 2007 r. zgłosiła zamiar wybudowania pomieszczenia – budynku rekreacyjno – gospodarczego (altana) o wymiarach znacznie mniejszych niż obiekt, który wybudowała, tj. budynek gospodarczy (stajnia). Do wybudowania budynku o takich parametrach wymagane było natomiast uzyskanie pozwolenia na budowę. Obowiązujące natomiast w dacie wydania zaskarżonej decyzji prawo budowlane w przypadku samowoli budowlanej przewidywało obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki. Stwierdzić zatem należy, że skarżąca nie uzyskała pozwolenia na budowę zaś dokonane zgłoszenie nie może być uznane za prawnie skuteczne, gdyż dotyczyło innego budynku, niż wykonany. W tej sytuacji w stosunku do omawianej samowoli należało zastosować art. 48 Prawa budowlanego. Obowiązkiem organów nadzoru w postępowaniu zwyczajnym było zatem przeprowadzenie postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje natomiast okoliczność przedłożenia przez skarżącą inwentaryzacji budowlanej budynku gospodarczego, gdyż sporządzona została przez skarżącą, a zatem może stanowić tylko dokument prywatny, a nie dokument urzędowy. Zauważyć należy, iż inwentaryzacja nie została sporządzona przez osobę obiektywną i do tego upoważnioną tj. biegłego rzeczoznawcę. Biorąc pod uwagę gabaryty budynku gospodarczego stwierdzić należy, że zamiarem inwestora było wybudowanie budynku o znacznie większych parametrach niż te podane w zgłoszeniu. W tym stanie rzeczy umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie pomimo ustalenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., że obiekt wykonano w sposób istotnie odbiegający od dokonanego w dniu 22 stycznia 2007 r. zgłoszenia należało ocenić, jako rażące naruszenie art. 105 k.p.a., gdyż organ zobligowany był do merytorycznego załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Ustalonym poglądem pozostaje także, że jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. O takim naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Należy przy tym podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. "Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Z powyższego wynika, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, Baza Orzeczeń LEX nr 50195). Nie ulega wątpliwości w ocenie Sądu, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w sposób oczywisty naruszył art. 105 K.p.a. Skutkiem jego decyzji było zaakceptowanie ewidentnej samowoli budowlanej bez przeprowadzenia procesu legalizacji. Dodatkowo inwestycja ta jest sprzeczna z przepisami techniczno-budowlanymi. Z tego powodu należy uznać, że skutek wywołany decyzją jest niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności a gospodarczo-społeczne następstwa naruszenia są nie do pogodzenia z zasadami praworządnego państwa. W ocenie Sądu, zasadnie zatem organy uznały, iż decyzja PINB w P. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego (stajni) została wydana z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a., co obligowało do stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie z poszanowaniem zasad zawartych w art. 7, 8, 11, oraz art. 107 § 3 kpa. oraz odpowiednio przedstawiły motywy swoich rozstrzygnięć. W świetle powyższych ustaleń podnoszone w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270) orzekł jak w sentencji.