VII SA/Wa 2064/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Starosty K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 czerwca 2024 r. nr DOR.521.47.2024.AMO w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB" lub "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia 28 czerwca 2024 r., znak: DOR.521.47.2024.AMO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Starosty K. (dalej: "skarżący" lub "Starosta"), utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego (dalej: "Wojewoda" lub "organ I instancji") z dnia 16 maja 2024 r., znak: IR.7840.4.37.2024. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu 20 sierpnia 2021 r. do Starosty K. wpłynął wniosek A. i P. B. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami na działce nr ewid. [...] gmina Ł.. Pismem z dnia 4 stycznia 2022 r. Starosta K. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jednocześnie postanowieniem z dnia 4 stycznia 2022 r. organ nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, wyznaczając termin do dnia 1 lutego 2022 r. Inwestor uzupełnił dokumentację w dniu 2 lutego 2022 r. Decyzją z dnia [...] Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji. Wojewoda Świętokrzyski postanowieniem z dnia 16 maja 2024 r. na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682) oraz art. 123 k.p.a.: 1. stwierdził, że Starosta K. dopuścił się przekroczenia terminu załatwienia sprawy w przedmiocie rozpatrzenia złożonego w dniu 20 sierpnia 2024 r. wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 19 sierpnia 2021 r. o 77 dni, 2. wymierzył karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, tj. 38.500 zł. W jego uzasadnieniu Wojewoda przyjął, że okres rozpatrywania wniosku przez Starostę K. faktycznie wyniósł 172 dni (od wpływu wniosku w dniu 20 sierpnia 2021 r., do wydania decyzji z dnia 8 lutego 2022 r.). Po odjęciu od tego okresu 65 dni (zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego) oraz 1 dnia - wynikającego z przesunięcia terminu wypadającego w niedzielę 24 października 2021 r. i 29 dni - na uzupełnienie projektu budowlanego (które podlegają odliczeniu zgodnie z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego), Wojewoda uznał, że w sprawie doszło do przekroczenia terminu o 77 dni, skutkującego karą pieniężną w wysokości 38 500 zł. Wojewoda Świętokrzyski w swoim rozstrzygnięciu, nie znalazł ponadto żadnych innych okoliczności, które podlegałyby odliczeniu od okresu trwania całego postępowania na podstawie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Starosta, nie zgadzając się z ty postanowieniem, zaskarżył je zażaleniem. Opisanym na wstępie postanowieniem GINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W jego uzasadnieniu wskazał, że złożony w przedmiotowej sprawie wniosek inwestora nie zawierał braków formalnych zatem za dzień wszczęcia postępowania należy przyjąć 20 sierpnia 2021 r., tj. dzień wpływu kompletnego pod względem formalnym wniosku o pozwolenie na budowę do organu. W nawiązaniu z kolei do zarzutu odwołania odnośnie nieuwzględnienia sytuacji związanej z pandemią koronawirusa, organ odwoławczy wyjaśnił, że wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów zgodnie z art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) miało miejsce w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., zaś wniosek o pozwolenie na budowę w analizowanej sprawie wpłynął 30 lipca 2021 r. Odnosząc się do kwestii dotyczącej analizy funkcjonowania systemu realizacji przez Starostę zadań, organ odwoławczy wyjaśnił, że przy wymierzaniu kar za przekroczenie 65 dniowego terminu do wydania pozwolenia na budowę, nie może kierować się innymi przesłankami niż określone w art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego. Podniesione przez Starostę kwestie związane z terminowością załatwiania spraw z uwzględnieniem zasobów kadrowych (liczba pracowników, etaty, nadgodziny, nabory pracowników) powinny podlegać odpowiedniej kontroli ze strony osoby nadzorującej pracę Starostwa. Organ powinien natomiast tak zorganizować przebieg postępowania, ażeby zakończyć je w przewidzianym ustawowym terminie, bez zwłoki. Ponieważ Starosta K. pierwszą czynność, jaką podjął dopiero w 137 dniu po wpływie wniosku do organu, to nie można przyjąć, że respektował zasadę szybkości postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie doszło do przekroczenia terminu o 77 dni, co skutkowało karą pieniężną w wysokości 38.500 zł. Starosta, nie zgadzając się z postanowieniem organu odwoławczego, wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy), tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącego, 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Starosta dopuścił się zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] Nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami na działce nr ewid. [...], obręb geodezyjny W. Z., gmina Ł., w wymiarze 77 dni, podczas gdy wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nastąpiło z opóźnieniem, a zatem z przyczyn niezależnych od Starosty K., 2) art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy związane z funkcjonowaniem urzędu w sytuacji wzmożonej ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę oraz problemami kadrowymi nie stanowiły okoliczności niezależnych od organu i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe wliczenie do terminu, w jakim wydana została przez Starostę K. decyzja z dnia [...] Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami na działce nr ewid. [...], obręb geodezyjny W. Z., gmina Ł., okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od Starosty K. - co w konsekwencji skutkowało oddaleniem zażalenia Starosty K. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 16 maja 2024 r. znak: IR.1.7840.4.37.2024, w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 38 500 zł, które winno zostać uwzględnione. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że w całości popiera i przyjmuje za własne poglądy, wyrażone w analogicznych sprawach ze skargi Starosty, przez inne składy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie w sprawach o sygn. akt VII SA/Wa 1582/24, VII SA/Wa 1581/24, VII SA/Wa 1351/24, VII SA/Wa 1352/24 oraz VII SA/Wa 1353/24). Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów w rozpoznawanej sprawie, stanowił art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji – organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Nałożony w przytoczonym przepisie obowiązek wydania w 65 - dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Nadto, określenie ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę, ma stanowić gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym czasie. Zatem, wniosek złożony w tym przedmiocie powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika: z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnych działań organu powodujących przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej, pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Przy czym, do czynności, o jakich mowa w ust. 8 art. 35, nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), zawiadomienie tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4 k.p.a., art. 79 § 2 k.p.a., art. 81 k.p.a.) ani też czynności związanych z ustaleniem stron postępowania (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1765/10). Są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni. Okres niezawinionej zwłoki, który należy odliczyć od ustawowego terminu załatwienia wniosku o pozwolenie na budowę, stanowi natomiast czas od dnia nałożenia obowiązku uzupełnienia jego braków na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, do momentu upływu wyznaczonego terminu na ich uzupełnienie albo wcześniejszego ich uzupełnienia. Wskazana regulacja prawna dotycząca nałożenia kary finansowej za nieterminowe wydanie decyzji ma charakter kompletny. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy uznać, że organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny oraz słusznie orzekł o konieczności zastosowania w sprawie art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego z uwagi na przekroczenie terminu załatwienia sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie organy zasadnie określiły początek biegu terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, na dzień 30 lipca 2021 r., kiedy to wpłynął do Starosty K. wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę. Prawidłowo też ustalono, że wniosek inwestora nie był obarczony brakami formalnymi, uniemożliwiającymi wszczęcie postępowania w sprawie. Pierwszą czynność skarżący podjął dopiero 137 dni od wpływu wniosku, tj. zawiadomił w dniu 4 stycznia 2022 r. o wszczęciu postępowania. Mając na względzie treść art. 61 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a. prawidłowo przyjęto, że termin 65 dni na rozpoznanie wniosku rozpoczął bieg od dnia jego złożenia. Sąd podzielił ustalenia organów, zgodnie z którymi okres rozpatrywania wniosku przez Starostę K. wyniósł 172 dni, a zwłoka w jego terminowym rozpoznaniu, po odjęciu od tego okresu 65 dni (zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego) oraz 1 dnia - wynikającego z przesunięcia terminu wypadającego w niedzielę 24 października 2021 r. i 29 dni - na uzupełnienie projektu budowlanego (które podlegają odliczeniu zgodnie z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego), w sprawie doszło do przekroczenia terminu o 77 dni. Jednocześnie sprawie organ I i II instancji prawidłowo uznały, że nie nastąpiły żadne pozytywne przesłanki wyłączające bądź ograniczające odpowiedzialność organu za niewydanie w terminie decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że w związku z rozprzestrzenianiem się na terytorium Rzeczypospolitej Polski zakażeń i choroby COVID-19, na mocy ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568), która weszła w życie 31 marca 2020 r., dokonano wstrzymania rozpoczęcia oraz zawieszenia biegu wskazanych w art. 15zzr i art. 15zzs ustawy z 20 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) terminów prawnoadministracyjnych (zarówno materialnych - art. 15zzr ust. 1, jak i proceduralnych - art. 15zzs ust. 1) na - pierwotnie - okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie z art. 15zzs ust. 10 ppkt 2 organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Przepisy art. 15zzr i art. 15zzs ww. ustawy z 20 marca 2020 r. zostały uchylone na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. W myśl art. 15 zzt przepisów statuujących ww. wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów nie stosowało się do terminów związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz wywołanych nią sytuacji kryzysowych. Ocena spełnienia tych przesłanek wyłączających wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu wskazanych w art. 15zzr ust. 1 i art. 15zzs ust. 1 ww. ustawy z 20 marca 2020 r. terminów miała wynikać z każdorazowej oceny charakteru danej sprawy oraz biegnących w związku z tą sprawą terminów, tj. czy rzeczywiście są one (lub były) związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz wywołanych nimi sytuacjami kryzysowymi. Stan epidemii w związku z zakażeniem COVID-19 wprowadzono rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii i obowiązywał w okresie od 20 marca 2020 r. do odwołania. W myśl ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, wskazane w art. 15zzr ust. 1 i art. 15zzs ust. 1 ww. ustawy z 20 marca 2020 r. terminy biegnące w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r., tj. 31 marca 2020 r., uległy zawieszeniu od 31 marca 2020 r., natomiast te z tych terminów, które miałyby rozpocząć swój bieg po 31 marca 2020 r., biegu tego nie rozpoczęły. Przepisy statuujące zawieszenie oraz wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów zostały ostatecznie uchylone jeszcze przed odwołaniem stanu epidemii. Powyższe nastąpiło na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. W konsekwencji należało wskazać, że wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów zgodnie z art. 15zzs ww. ustawy z 20 marca 2020 r. miało miejsce w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. (zob. A. Jaskułowska,. M. Rypina, M. W. [w:] Zmiany w KPA i PPSA wynikające z regulacji COVID-19 Komentarz pod red. prof. zw. dr hab. Roman Hauser, prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski, Warszawa 2020, s.13 i 14). Ponieważ wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę został złożony w dniu 20 sierpnia 2021 r., tak więc Starosta K. nie mógł skutecznie powołać się na opisane wyżej regulacje jako usprawiedliwienie dla zwłoki w wydaniu decyzji. Za uwzględnieniem skargi nie mógł przemawiać również zarzut dotyczący pominięcia przywołanych w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego przyczyn niezależnych od organu. Przywoływane przez Starostę K. i obszernie zaprezentowane okoliczności związane z utrudnionym funkcjonowaniem starostwa w sytuacji zwiększonej liczby wniosków, przy jednoczesnych problemach kadrowych, wywołanych m. in. przez epidemię COVID-19, będąc przyczynami pozaprawnymi, nie mogą być brane pod uwagę jako argumenty, przesądzające o niezgodności z prawem postanowień organów. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przyczyny od organu niezależne to takie, które są zdarzeniami zewnętrznymi, a przykładami takich zdarzeń są działania sił przyrody, innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub brak akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego. Od obowiązków stanowiących kompetencję organu nie zwalniają trudności obiektywne, jak brak etatów, duża ilość wpływających do organu spraw (por. wyrok NSA z 9 marca 2018 sygn. akt I OSK 2525/16). Problemy organizacyjne organu wynikające z obciążenia liczbą spraw czy braków kadrowych nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (por. wyroki NSA z 17 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2542/16, z 1 października 2021 r. sygn. akt II OSK 1530/21). Co prawda powołane wyroki dotyczą spraw, w których przedmiotem kontroli sądu była bezczynność czy przewlekłość organu, jednak skoro art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, jest odwzorowaniem art. 35 § 5 k.p.a., w którym również jest mowa o przyczynach niezależnych od organu, stanowiska wyrażone orzecznictwie mogą stanowić wskazówkę interpretacyjną rozumienia tego pojęcia. Zarówno bowiem w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego i art. 35 § 5 k.p.a. ustawodawca zakreślił maksymalny termin na załatwienie sprawy, oczywiście z pewnymi wyjątkami, których nie można interpretować rozszerzająco. Są to przepisy gwarancyjne dla strony, która ma prawo oczekiwać, że w ustawowo określonym terminie jej sprawa zostanie rozstrzygnięta. Przepis przewidujący nałożenie na organ kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę ma na celu ochronę interesu inwestora, polegającego na niezwłocznym zrealizowaniu roszczenia przysługującego mu zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Sąd na podstawie danych przedstawionych w skardze, a także danych podniesionych w zażaleniu dostrzega zwiększenie liczby wpływających spraw, dostrzega również, że Starosta podejmował kroki mające na celu uzupełnienie, czy zwiększenie obsady pracowniczej, jednak braki w obsadzie kadrowej, jak już wyżej wskazano, że mogą zostać potraktowane jako obiektywne trudności wyłączające odpowiedzialność organu za niewydanie w terminie 65 dni decyzji o pozwoleniu na budowę. Także kondycja finansowa, czy wysokość łącznie nałożonych kar nie stanowią przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary w opisanym trybie. Stwierdzenie uchybienia terminu, w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, po ustaleniu, że nie zachodzą przesłanki, które usprawiedliwiałyby opóźnienie organu w wydaniu tej decyzji, obliguje wojewodę do nałożenia kary zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. W tym przepisie nie ma żadnej uznaniowości. Wypada również zauważyć, że organy słusznie w niniejszej sprawie nie zastosowały art. 189e k.p.a., w myśl którego w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 571/08, że przepis określający organowi administracji architektoniczno-budowlanej 65-dniowy termin do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, a w przypadku jego przekroczenia, przewidujący wymierzenie temu organowi, w drodze postanowienia, kary pieniężnej za każdy dzień zwłoki, jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to przepis prawa materialnego ustanawiający odrębny typ postępowania, w którym uczestnikami są wyłącznie organy administracji publicznej, nie zaś strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, które jest postępowaniem w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Reasumując, przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego ma charakter dyscyplinujący, jest skierowany do organu architektoniczno-budowlanego i nie może mieć do niego zastosowania art. 189e K.p.a. Przy wymierzeniu kar za przekroczenie 65-dniowego terminu do wydania pozwolenia na budowę, organ nie może kierować się innymi przesłankami niż określone w art. 35 ust. 6 i ust. 8 Prawa budowlanego. Sąd nie podzielił ponadto postawionych w skardze zarzutów naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącego. Jak już wyżej wyjaśniono, orzekające organy poczyniły wszelkie ustalenia niezbędne do zastosowania art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. W sprawie nie ujawniły się jakiekolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego albo stanu prawnego, które w świetle Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadniałyby wydanie rozstrzygnięcia bardziej korzystnego dla strony skarżącej. Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić uchylenie zaskarżonego aktu lub stwierdzenie jego nieważności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.