VII SA/Wa 2068/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą [...] na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Główny Inspektor Sanitarny (GIS) postanowieniem z [...] lipca 2019 r. [...], na podstawie art. 59 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.-dalej k.p.a.) – odmówił P. Sp. z o.o. [...] przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] marca 2019 r. nr [...] wymierzającej karę pieniężną 7 000 zł - za prowadzenie obrotu żywnością w Zakładzie [...], w tym w Domu Seniora i Domu Opieki [...] przy ul. L. [...], bez wniosku o zatwierdzenie i wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004 r., str. 1 ze zm.) i art. 63 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2018 r. poz. 1541, ze zm. – dalej ustawa); za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006... (Dz. Urz. L. 304/18 z 22.11.2011 r. ze zm.), Organ wskazał, że pismem - nadanym 23 marca 2019 r. - [...] Sp. z o.o. złożyła odwołanie od ww. decyzji, która została doręczona 13 marca 2019 r., zatem termin do wniesienia odwołania upłynął 27 marca 2019 r. Natomiast odwołanie nadano 28 marca 2019 r. Pismem z 16 maja 2019 r. (nadanym w UP – 20 maja 2019 r.) spółka wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem organu, nie zachodzą okoliczności pozwalające na przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. GIS zaznaczył, że przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i może nastąpić jedynie w przypadku, gdy strona uprawdopodobni brak winy. O braku winy można mówić natomiast tylko w sytuacji stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie dającej się przezwyciężyć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. post. NSA z 2 października 2002r., V SA 793/03, Mon. Praw. 2002, nr 23, s. 1059). Natomiast we wniosku strona wskazała m.in., że w związku z okolicznościami niezależnymi od jej organów, w tym Zarządu, korespondencję nadano 28 marca 2019 r. rano. Przekroczenie terminu było niewielkie i nastąpiło bez winy Zarządu. Osobą odpowiedzialną za wysłanie korespondencji jest J. G., który odwołanie otrzymał do wysyłki 27 marca 2019 r. rano , o czym został pouczony przez pracodawcę. Stan pracownika uległ jednak gwałtownemu pogorszeniu, co uniemożliwiło mu nadanie przesyłki i przekazanie jej do nadania innej osobie. Organ wskazał, że w świetle prawa żywnościowego to skarżąca, jako podmiot działający na rynku spożywczym ponosi pełną odpowiedzialność za przestrzeganie wymagań prawa żywnościowego w swoim zakładzie, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, w tym za pracowników. Oczywiście nie wyklucza to odpowiedzialności pracowników wobec pracodawcy w oparciu o przepisy Kodeksu pracy lub prawa cywilnego. To zatem spółka, a nie pracownik ponosi odpowiedzialność za niedotrzymanie terminu do złożenia odwołania. GIS zauważył, że pismo nosi datę 23 marca 2019 r., zatem strona miała kilka dni na jego wysłanie w terminie. Skargę na ww. postanowienie złożyła [...] Sp. z o.o. [...] zarzucając naruszenie: przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie - art. 129 § 2 kpa poprzez błędne jego zastosowanie, odmówienie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i uznanie, że odwołanie złożono po terminie, - art. 7, art. 7a, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną i nierzetelną ocenę materiału dowodowego i odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, gdy nie zaistniały podstawy do takiego rozstrzygnięcia, w szczególności błędne ustalenia w zakresie bezspornej niemożności wykonania czynności w związku z chorobą pracownika, która miała charakter wyjątkowy; przyjęciu, iż przesłanką mającą znaczenie ma charakter prowadzonej przez wnioskodawcę działalności żywnościowej; przyjęcie, iż termin złożenia odwołania został przekroczony z winy Spółki; - art. 58 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że dla jego zastosowania konieczne jest "przekonujące uprawdopodobnienie" braku winy oraz przyjęcie, że dla oceny zasadności wniosku o przywrócenie terminu mają znaczenie przepisy "prawa żywnościowego", co jest irrelewantne z punktu widzenia przesłanek art. 58 i n. kpa, naruszenie prawa materialnego, które to miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, art. 1 Rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. oraz innych aktów prawnych poprzez ich zastosowanie i przyjęcie, że przepisy prawa materialnego mają zastosowanie do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Skarżąca m.in. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Podkreśliła, że wobec okoliczności niezależnych od Spółki odwołanie nadano w placówce pocztowej 28 marca 2019 r. Przekroczenie terminu było niewielkie - jeden dzień i nastąpiło bez jej winy. Osobą odpowiedzialną za wysyłanie korespondencji jest bowiem J. G., który odwołanie otrzymał do wysyłki 27 marca 2019 r., w godzinach porannych. Niemniej jego stan zdrowia uległ gwałtownemu pogorszeniu, co uniemożliwiło wysyłkę i przekazanie do nadania innej osobie. Okoliczności te potwierdza dokumentacja medyczna. Nie było zatem winy strony w niedochowaniu terminu, skoro dochowała maksymalnej staranności. Przekazała i zobowiązała pracownika do nadania odwołania 27 marca 2019 r. Wyłączną przyczyną niewykonania polecenia był zły stan zdrowia pracownika, co potwierdza zaświadczenie lekarskie. Spółka uprawdopodobniła zatem spełnienie przesłanek do przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Dalej podniosła, że złożenie odwołania w ostatnim dniu terminu nie ma znaczenia, gdyż jest przewidziany przez ustawodawcę. Żaden przepis nie przewiduje negatywnych konsekwencji w takiej sytuacji. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem GIS, że powinna w sposób przekonujący uprawdopodobnić brak winy. Art. 58 kpa wskazuje, iż wystarczającą przesłanką przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie okoliczności. Stworzona przez organ nowa przesłanka "przekonującego uprawdopodobnienia" nie znajduje potwierdzenia w procedurze i orzecznictwie oraz zmierza do narzucenia skarżącej wypełnienia obowiązku udowodnienia przesłanek przywrócenia terminu. Zaznaczyła, że nie działała niedbale, skoro w terminie poleciła nadanie odwołania pracownikowi. Okoliczności niezależne od Spółki i samego pracownika uniemożliwiły nadanie przesyłki w terminie. Ustalenia organu są zatem nieprawidłowe i nie wynikają z materiału dowodowego. Gdyby organ dokonał prawidłowych ustaleń, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego ocenił dokumenty oraz miał na uwadze, że na skarżącym spoczywał ciężar uprawdopodobnienia - nie udowodnienia okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu, to winien był termin przywrócić. Niezrozumiałym dla strony jest również przyjęcie, że rozstrzygnięcie oparte jest na przepisach "prawa żywnościowego". Przepisy te nie stanową bowiem lex specialis względem art. 58 i n. kpa i nie modyfikują przesłanek jego zastosowania. Nie mają zastosowania do oceny i ustalenia stopnia zawinienia lub niedbalstwa, nie zaostrzają wymogów art. 58 kpa. Skarżąca powołując się następnie na orzecznictwo wskazała, że o braku winy w zachowaniu terminu można mówić wówczas, gdy strona działała z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od strony. Nagła choroba pracownika stanowi zatem podstawę do przywrócenia terminu (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 1998 r., SA/Sz 1435/97, LEX nr 34150; wyrok NSA z 9 września 1998 r., SA/Bk 1081/97, LEX nr 34772); osoba zainteresowana nie musi być chora od dnia rozpoczęcia biegu terminu - wystarczające będzie wówczas ustalenie, że nagle zachorowała w ostatnim dniu przed upływem terminu. Spółka przytoczyła obszernie orzecznictwo na poparcie przedstawionego stanowiska. Tym samym, w wyniku naruszenia norm postępowania administracyjnego wskazanych w ww. zarzutach, organ nienależycie stwierdził zawinienie skarżącej, i przyjął, że przekroczenie terminu nie miało charakteru wyjątkowego, a skarżąca nie uprawdopodobniła okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu. Na koniec stwierdziła, że zarzut dotyczący prawa materialnego jest rozbudowany w zakresie wskazanych aktów prawnych, których naruszenia dopuścił się organ, skoro sam powołał się na przepisy prawa żywieniowego, bez wskazania konkretnych norm prawnych - ustaw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.- dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i jako taka podlegała oddaleniu. Przede wszystkim wskazać trzeba, że procesowa instytucja przywracania terminu stwarza możliwość skutecznego dokonania czynności przez stronę w sytuacji, gdy upłynął już termin do jej podjęcia, o ile zostaną spełnione przesłanki wymienione w art. 58 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, przywrócenie terminu następuje na prośbę zainteresowanego, a warunkiem podjęcia takiego rozstrzygnięcia jest uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Ponadto, skuteczność prośby uzależniona jest od jej wniesienia w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia oraz od jednoczesnego dopełnienia uchybionej czynności (§ 2). W orzecznictwie wskazuje się, że jeśli strona nie wiedziała o uchybieniu terminu, to termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od dnia uzyskania przez nią wiadomości, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 21 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 85/19, LEX nr 2689505). Przyjmuje się również, że okoliczności towarzyszące powzięciu przez stronę informacji o uchybieniu terminu muszą jednoznacznie wskazywać, że strona na ich podstawie miała co najmniej obiektywną możliwość pozyskania wiedzy o tym fakcie. Z akt sprawy wynika, że strona dowiedziała się, że uchybiła terminowi do złożenia odwołania w dniu doręczenia postanowienia GIS stwierdzającego – w trybie art. 134 k.p.a. –uchybienie terminu do złożenia odwołania od decyzji z [...] marca 2019 r. nr [...], to jest 14 maja 2019r. Wniosek o jego przywrócenie terminu złożyła 16 maja 2019r. Słusznie zatem organ przystąpił do merytorycznego rozpoznania wniosku. Należy podzielić stanowisko organu również co do tego, że ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminowi spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Organ powinien jedynie ocenić przedstawione przez nią okoliczności w świetle przesłanek z art. 58 § 1 k.p.a. W doktrynie i jednolitym orzecznictwie konsekwentnie wskazuje się ponadto, że nawet najlżejszy stopień zawinienia w uchybieniu terminu wyłącza możliwość jego przywrócenia. Należy też uwzględnić to, czy podana przyczyna w istocie stanowi przeszkodę niemożliwą do przezwyciężenia i czy zainteresowany wykazał należytą staranność w podjęciu działań mogących zapobiec uchybieniu terminu, na przykład poprzez wyręczenie się inną osobą. Dlatego braku winy nie można utożsamiać – jak podnosiła skarżąca – li tylko z nagłą chorobą pracownika, jeżeli strona nie dochowała należytej staranności w prowadzeniu swoich spraw, to jest nie wyznaczyła osoby zastępującej pracownika, który nie może pełnić obowiązków. Jak zasadnie wywodził organ, na podmiotach profesjonalnych ciąży obowiązek zapewnienia takiej organizacji pracy, która również w sytuacjach nagłych, pozwoli na ich właściwe funkcjonowanie. Brak opracowania i wprowadzenia procedur wewnętrznych podmiotu w takich sytuacjach przeczy istnieniu okoliczności obiektywnej, niezależnej od strony, a ponadto niemożliwej do przezwyciężenia. Choroba może usprawiedliwiać niedotrzymanie terminu tylko wtedy, gdy nastąpiła nagle, istniała aż do momentu złożenia wniosku o przywrócenie terminu i uniemożliwiła dokonanie czynności w terminie i jednocześnie strona nie miała żadnych możliwości wyręczenia się inną osobą. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie, bowiem pomimo ataku bólu spowodowanego dną moczanową i zwyrodnieniem stawów, pracownik miał możliwość poinformowania o tym fakcie pracodawcy przed udaniem się do lekarza, choćby telefonicznie. Przyjmowanie w takich przypadkach, że choroba wywołuje obiektywną niemożliwość dokonania czynności procesowej i uzasadnia przywrócenie terminu, byłoby sprzeczne z logiką i doświadczeniem życiowym. Sąd podzielił zatem stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania. Organ słusznie uznał, że dokumentacja zgromadzona w aktach i przedłożona do oceny (treść wniosku, oświadczenie pracownika, zaświadczenie lekarskie o jednodniowej niedyspozycji pracownika) jest wystarczająca do wydania rozstrzygnięcia negatywnego. Na koniec Sąd wyjaśnia, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z podanych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.