VII SA/Wa 2073/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J. K. i A.B.-K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia H.S., reprezentowanej przez r. pr. J.Z. oraz W.S., zwanych dalej również "uczestnikami postępowania", od postanowienia nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], uchylił w całości zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Jako podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazano art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.". Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], nakazał J. K. i A. B.-K., zwanym dalej również "skarżącymi", doprowadzenie do stanu poprzedniego, tj. do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym śmietnika oraz budynku garażowego usytuowanych na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. M. w miejscowości J., gm. J.. Materialnoprawną podstawę decyzji wskazaną przez organ stanowił art. 51 ust. 1 pkt 5 oraz art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). Wskutek odwołania skarżących [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "k.p.a." oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290), zwanej dalej "pr.bud.", zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przed Sądem Rejonowym w L., w sprawie o sygn. akt. [...] z powództwa skarżących przeciwko uczestnikom postępowania, o przeniesienie własności nieruchomości, tj. części działki nr ewid. [...] położonej w J. o powierzchni 0,52 m2 zajętej pod pomieszczenie śmietnikowe. Zażalenie od powyższego postanowienia organu pierwszej instancji złożyła pismem z dnia 6 czerwca 2016 r. uczestnicy postępowania: H. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, oraz W. S., wnosząc o jego uchylenie. Zdaniem uczestników postępowania doprowadzenie ww. budynków do stanu zgodnego z prawem miało polegać na rozbiórce części pomieszczenia śmietnikowego w części wystającej o 0,18 m na działkę nr ewid. [...] oraz rozbiórce (obcięciu) okapu o szerokości 0,21-0,25 m w taki sposób, aby nie wystawał on na teren działki o nr ewid. [...] oraz rozbiórce okapu o szerokości 0,13 m od strony ulicy M. w taki sposób, aby nie wystawał on poza granicę działki nr ewid. [...]. Decyzja organu powiatowego do dnia złożenia nie została wykonana przez skarżących. W tym stanie rzeczy przeniesienie własności fragmentu działki o powierzchni 0,52 m2, co jest przedmiotem postępowania przed Sądem Rejonowym w L., nie zmieni faktu, że skarżący naruszyli granicę działki nr ew. [...] poprzez posadowienie ogrodzenia oraz śmietnika i nie spowoduje to doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Przez stan zgodny z prawem należy rozumieć, zgodnie z decyzją nr [...] właściwego w sprawie organu powiatowego z [...] marca 2016 r. m.in. odsunięcie śmietnika o 2 m od granicy działki uczestników postępowania, co de facto oznacza rozbiórkę pomieszczenia gospodarczego służącego do przechowywania narzędzi, które jest integralną częścią rozbudowanego śmietnika oraz rozbiórkę łącznika, który połączył zaprojektowany stojący garaż z istniejącym budynkiem mieszkalnym i obecnie stanowi jedną całość architektoniczno-budowlaną, co w zupełności nie ma związku z toczącym się obecnie przed Sądem Okręgowym [...],[...] Wydział Odwoławczy postępowaniem apelacyjnym. Odnosząc się do wskazanych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przesłanek zawieszenia postępowania administracyjnego uczestnicy postępowania wskazali, że zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest niezasadne i służy tylko przedłużaniu postępowania toczącego się na podstawie art. 51 ust. 5 pr.bud. Powoływany przez organ przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnia bowiem zawieszenie postępowania administracyjnego od wystąpienia w toku postępowania tzw. "zagadnienia wstępnego". W przedmiotowej sprawie odnośnie do tej kwestii kilkakrotnie wypowiadały się już sądy administracyjne uchylając postanowienia powiatowego inspektora nadzoru budowlanego o zawieszeniu postępowania na postawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem uczestników postępowania, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organ administracji jest związany powołanym rozstrzygnięciem, przez co zaskarżone postanowienie powinno być uchylone. Po przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. uchylił w całości postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. Organ drugiej instancji powołał się wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 998/13, dotyczącego skarżących i uczestników przedmiotowego postępowania, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż prowadzenia postępowania cywilnego o przeniesieniu własności części działki należącej do uczestników postępowania nie stanowi "zagadnienia wstępnego" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dla dalszego prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 pr.bud. nie jest niezbędne prawomocne orzeczenie sądu powszechnego w przedmiocie przeniesienia na inwestorów części zajętej przez niego nieruchomości." Mając na względzie zgromadzony w aktach przedmiotowej sprawy materiał dowodowy oraz ocenę prawną zawartą w ww. orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy stwierdził, że toczące się postępowanie cywilne nie ma bezpośredniego związku z prowadzonym postępowaniem odwoławczym od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] marca 2016 r. Wprawdzie postępowanie cywilne dotyczy działki, na której położona jest sporna część pomieszczenia śmietnikowego, jednak zakończenie administracyjnego postępowania odwoławczego nie jest uzależnione od wydania orzeczenia sądowego kończącego prawomocnie postępowanie cywilne w sprawie przeniesienia własności nieruchomości. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem pismem z dnia 27 sierpnia 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem skarżących istnieje związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy cywilnej a niniejszym postępowaniem administracyjnym, ponieważ rozbiórka ściany, która została zbudowana na sąsiednim gruncie i ponowne jej zbudowanie, będzie kosztowało znacznie więcej, niż wykupienie spornego gruntu, czego dotyczy przytoczone powyżej postępowanie cywilne. Skarżący wskazali też, że w dniu [...] maja 2015 r. przez Sądem Rejonowym w L. zapadł wyrok, który nakazuje H.i W. S. przeniesienie na rzecz skarżących praw do fragmentu nieruchomości, na której znajduje się ściana i okap przedmiotowego śmietnika. Ww. wyrok został przez pozwanych uczestników postępowania zaskarżony do Sądu Okręgowego [...] w [...]. Zdaniem skarżących prawomocne rozstrzygnięcie sądu cywilnego może spowodować, że sporny fragment pomieszczenia śmietnikowego nie będzie już znajdował się na działce sąsiadów – a tym samy zniknie powód jego wyburzania i najważniejszy element decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2016 roku. W odpowiedzi z dnia [...] września 2016 r. na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, w związku z czym wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że przesłanki, jakimi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia wskazał w jego uzasadnieniu. Natomiast ustosunkowując się do zarzutów i wywodów zawartych w skardze organ zauważył, iż w świetle uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostają one bez wpływu na treść wydanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga jest niezasadna. W rozpatrywanej sprawie Sąd bada tylko kwestię formalną, a mianowicie, czy organy nadzoru budowlanego mogą prowadzić postępowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 5 pr.bud., czy też niezbędne było zawieszenie postępowania "naprawczego" do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sporu przed sądem powszechnym w przedmiocie obowiązku sprzedaży części nieruchomości. Organ odwoławczy przyjął, że stanowisko wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego było zbyt zachowawcze i uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym do Sądu akcie. Co najmniej na dwie okoliczności można się powołać uznając, że zastosowanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. było błędne. Po pierwsze, zarówno w nauce prawa, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy interpretować ściśle lub nawet zwężająco. Zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozpatrzenie sprawy, stanowi zatem wyjątek od zasady szybkości postępowania i ograniczonego formalizmu (art. 12 § 1 k.p.a.), powiązanej też z zasadą załatwiania spraw z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywatela do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Zawieszenie postępowanie stanowi zatem wyjątek od reguły (zasady) ogólnej, co uzasadnia zakaz wykładni rozszerzającej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (exceptiones non sunt extendendae) W rozpatrywanym przypadku ów nakaz wykładni ścisłej dotyczy zwłaszcza wyrażenia "zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia" (patrz m.in.: B. Adamiak, Komentarz do art. 97 Nb 8, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wyd., Warszawa 2014, s. 403-404). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy warunki: 1) określone zagadnienie wyłania się w toku postępowania administracyjnego, 2) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, tak że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego musi nastąpić przed rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, 3) rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy do innego organu lub sądu. Istotą sporu o prawidłowość zawieszenia postępowania jest zatem rozstrzygnięcie, czy wystąpiło w niej zagadnienie wstępne, narzucające konieczność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1939/15, podkreślenia Sądu). W rozpatrywanej sprawie organ wojewódzki, który zawiesił postępowanie nie wykazał, że zawieszenie postępowania jest warunkiem koniecznym prowadzenia postępowania "naprawczego" na podstawie art. 51 pr.bud. Przeciwnie, analiza przedmiotu sporu prowadzonego przed Sądem Rejonowym w L., w sprawie o sygn. akt. [...], wskazuje na to, że nawet rozstrzygnięcie sądu cywilnego na korzyść skarżących nie będzie miało wpływu na wynik postępowania administracyjnego. Jeśli bowiem skarżący nabędą upragnione 0,52 m2 działki nr ewid. [...] i zbudowane przez nich obiekty będą formalnie położone w granicy z działką [...], to prawdopodobnie nadal nie będą zachowane wymagania przewidziane w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Sąd nie rozpatruje przedmiotowej sprawy co do meritum, czyli tego, jaki charakter mają sporne budynki lub pomieszczenia oraz co może wynikać z zastosowania przez organy nadzoru wobec skarżących art. 51 pr.bud. Przedstawiany argument dotyczący prawdopodobnego położenia spornych obiektów na działce skarżących służy tylko do wykazania, że rozstrzygnięcie Sądy Rejonowego w L. lub właściwego sądu odwoławczego nie jest konieczne dla prowadzenia sprawy administracyjnej. Po drugie, uczestnicy postępowania powoływali się na rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w analogicznej sprawie wskazując, że Sąd w niniejszej sprawie powinien przyjąć swoje związanie wskazanymi orzeczeniami. Rzeczywiście, w sprawie budynku garażowego oraz pomieszczenia śmietnikowego na należącej do skarżących działce nr ewid. [...] w L. wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1885/12 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 998/13. Sąd pierwszej instancji uchylił wówczas postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. o zawieszeniu postępowania na postawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz utrzymujące je w mocy postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny oddali skargę J. K., czyli jednego ze skarżących w niniejszej sprawie. Analogiczność postępowań administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych z lat 2011 – 2014 w prawniczym sensie tego słowa jest problematyczna, gdyż wskazane postepowania dotyczyły sporu między tymi samymi osobami, tj. właścicielami działek nr ewid. [...] i [...]. W pierwszej z powołanych spraw, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrywał skargą na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku garażowego oraz pomieszczenia śmietnikowego na terenie działki nr ewid. [...] położonej w L. przy ul. M., z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonej dokumentacji budowlanej. Przesłanką zawieszenia było wówczas wszczęcie na wniosek W. S. postępowania w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie budynku garażowego oraz pomieszczenia śmietnikowego. Postępowanie administracyjne zostało zawieszone przez organ powiatowy ze względu na wszczęcie innego postępowania administracyjnego. W obu przypadkach przepisami materialnoprawnymi były przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W sprawie rozstrzygniętej w pierwszej instancji wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1885/12, pojawiła się już kwestia związania organów administracyjnych (organów nadzoru budowlanego) ewentualnym rozstrzygnięciem sądu powszechnego (wydział cywilny) w przedmiocie przeniesienia własności części działki uczestników postępowania na skarżących w niniejszej sprawie. Z uwagi na fakt, że sprawa rozstrzygnięta wskazanymi wyrokami z dnia 11 grudnia 2012 r. oraz z dnia 7 listopada 2014 r. nie jest tożsama ze sprawą rozstrzyganą obecnie, Sąd nie jest związany wskazanymi wyrokami w takim sensie, jaki wynika z art. 170 p.p.s.a. Niezależnie od tego Sąd rozstrzygający obecną sprawę zwraca uwagę, że sądy orzekające w latach 2012-2014 przyjęły taką interpretację art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którą przyjęły organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie i którą w pełni przyjmuje również niniejszy Sąd. Wyjaśniając kwestię związania organu "zagadnieniem wstępnym" w rozumieniu powoływanego przepisu kodeksu postępowania administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym już wyroku stwierdził m.in., że "prawidłowa jest dokonana przez sąd pierwszej instancji ocena, że rozstrzygnięcie sprawy cywilnej w przedmiocie zobowiązania [H. i W. S.] do przeniesienia na rzecz inwestorów: [A. i J. K.] części własności nieruchomości [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego zależy wydanie decyzji w sprawie odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty L. z dnia [...]. Dla dalszego prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego nie jest niezbędne prawomocne orzeczenie sądu powszechnego w przedmiocie przeniesienia na inwestora części zajętej przez niego nieruchomości" (vide: wyrok w sprawie o sygn. akt II OSK 998/13). Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni podziela przywołany pogląd. Podobne stanowisko co do jedynie wyjątkowego związania organów administracyjnych orzeczeniami sądów powszechnych (cywilnych) wyrażono również w uzasadnieniach: wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2134/14; a także wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 184/14 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 932/13. Przyjęte przez Sąd w niniejszej sprawie stanowisko znajduje potwierdzenie w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga całkowicie niezasadna. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powołanej już wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.