VII SA/Wa 2079/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2021 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. D. [...] w G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej ul. D. [...] w G. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., znak:[...], na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 157 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] wG., o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia[...].08.2017r. znak:[....], udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku wielorodzinnego oznaczonego nr A zlokalizowanego na terenie działki o nr ewid. gr. [...]obręb[...], przy ul. [...]wG. - odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] decyzją z dnia[...].08.2017r. znak:[...], na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu wniosku inwestora udzielił Spółce z o.o. [...] I z siedzibą w P. pozwolenia na użytkowanie budynku wielorodzinnego oznaczonego nr A zlokalizowanego przy ul[...]w G. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia[...].08.2017r. znak:[...], wystąpiła Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...]A-B wG. W jej ocenie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana mimo braku włączenia zespołu zabudowy do kanalizacji deszczowej, w skutek czego dochodzi do zalewania piwnic i garaży w budynku. Wspólnota Mieszkaniowa podniosła, że posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji "albowiem umożliwi ono doprowadzenie zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie instalacji deszczowej". Dalej organ powołał art. 61 a § 1 k.p.a., stosownie do którego gdy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane zawęża jedynie do inwestora krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony, wynikającej z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Inwestycja zrealizowana została na podstawie decyzji Prezydenta MiastaG. nr [...]z dnia[...].02.2016r. znak:[...], wydanej na rzecz inwestora – [...]I sp. z o.o. z siedzibą w P. Nie prowadzono wobec niej postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Z protokołu kontroli obowiązkowej, przeprowadzonej przez PINB dla miastaG. w dniu[...].08.2017r., wynikało że inwestycja została zrealizowana bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Podmiotem uprawnionym do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania był tylko inwestor, co wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty. Skoro Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...]wG.. nie była inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego, to nie mogła wnieść skutecznego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot nie legitymujący się przymiotem strony, skutkuje odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast ewentualne nieprawidłowości w stanie technicznym i użytkowym obiektu, mogą podlegać działaniom organu nadzoru budowlanego, na podstawie przepisów rozdziału 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane "Utrzymanie obiektów budowlanych". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. znak:[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...]wG., na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu II instancji w rozpatrywanej sprawie wystąpiła podmiotowa przyczyna niedopuszczalności wszczęcia postępowania. Niedopuszczalne było wszczęcie postępowania na żądanie wnioskodawców ze względu na brzmienie art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) stanowiącego, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Inwestorem przedmiotowej inwestycji jest firma "[...]I" Sp. z o.o. z siedzibą w P.. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2179/12), art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego nie zostaną naruszone. Powyższe ograniczenie kręgu stron rozciąga się także na postępowania nadzwyczajne prowadzone w stosunku do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 146/10). Budowa spornej inwestycji prowadzona była na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]lutego 2016r., nr[...], znak: WAB[...]. Przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie w dniu [...] sierpnia 2017r. przeprowadzono obowiązkową kontrolę budowy, podczas której nie stwierdzono istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Nie toczyło się postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w G.nie była uprawniona do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] wG.., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2020 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego - art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie może być wyłącznie inwestor, podczas gdy krąg osób będących stroną ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., 2) prawa procesowego - art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż Wspólnota Mieszkaniowa, nie jest stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie budynku wielorodzinnego, 3) art. 28 w zw. z art. 156 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że krąg podmiotów będących stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie nie jest ustalany na podstawie art. 28 k.p.a., a stroną jest jedynie inwestor, 4) art. 6, 7, 8 k.p.a., poprzez nierozpoznanie całości żądania wnioskodawcy, 5) art. 7, 7 a § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia, czy zastosowanie ma art. 28 k.p.a., oraz czy skarżący ma interes prawny we wszczęciu postępowania. Wspólnota domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniosła, że zagadnienie stron w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie budynku budzi kontrowersje w orzecznictwie sądów administracyjnych i wymaga rozpatrzenia konkretnych okoliczności. W ocenie skarżącej organy nie poczyniły właściwych ustaleń. Pobieżnie potraktowano wniosek, bez dokonania analizy interesu prawnego skarżącego warunkującego przyznanie mu statusu strony. Skarżący przytoczył orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno odmawiające przymiotu strony innym podmiotom niż inwestor, jak też przyznający status strony innym podmiotom niż inwestor. Podniesiono, że Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z dnia 8.03.2017 r. sygn. akt: II OSK 1698/15, stwierdził, że art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie może być inny podmiot niż inwestor. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 201/15 wskazał, że "mogą więc wystąpić takie sytuacje, które polegać będą na tym, że w interesie prawnym innego podmiotu niż inwestor będzie podważenie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Nie można zatem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego opierać na stwierdzeniu, że podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności takiej decyzji nie jest inwestorem. Nie można też takiego postanowienia ograniczać do badania, czy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wynikiem postępowania legalizacyjnego lub naprawczego. Nie tylko bowiem w przypadku wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego w wyniku tego rodzaju postępowań (art. 49 ust. 5 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego) legitymowanym do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie może być podmiot inny niż inwestor". W ocenie skarżącego organ niezasadnie uznał, iż krąg osób będących stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie określa tylko art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisów prowadzi do wniosku, iż zastosowanie miał art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Wspólnota Mieszkaniowa posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności przedmiotowych decyzji, albowiem umożliwi ono doprowadzenie zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, wykonanie instalacji deszczowej i w efekcie zakończenie inwestycji budowlanej w sposób zapewniający bezpieczne użytkowanie. Zgodnie z art. 7 a § 1 k.p.a., organ powinien rozstrzygnąć wątpliwości na korzyść strony. Nadto wskazano, że wnioskodawca zwrócił się o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dwóch decyzji z[....].08.2017 r. znak :[...] oraz[...]. Organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie decyzji[...], zatem nie zajął się całością żądania. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Przypomnienia wymaga, że w ustawie Prawo budowlane brak jest legalnej definicji pojęcia inwestora, jednak kierunki wykładni tego pojęcia zostały określone w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zasadniczo przyjmuje się, że inwestorem jest podmiot, bez którego woli nie może funkcjonować ani budowa w sensie faktycznym, ani nie może się toczyć postępowanie administracyjne zmierzające do wydania pozwolenia budowlanego. Jest to osoba, która przeznacza środki finansowe na realizację określonej inwestycji budowlanej, faktycznie finansuje i organizuje proces budowlany. Inwestorem jest zatem podmiot, który wyraża wolę budowy oraz inicjuje budowę i podejmuje się jej w aspekcie faktycznym, w tym wykonuje samodzielnie bądź za pośrednictwem innego podmiotu (wykonawcy) roboty budowlane oraz ponosi jej koszty. Za inwestora należy uznać każdy podmiot, który działając we własnym imieniu i na własny rachunek ponosi ekonomiczny ciężar i organizuje proces budowlany. Z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wynika, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jest zasadniczo tylko inwestor. Nie ulega wątpliwości, że proces budowlany trwa, aż do chwili zakończenia robót budowlanych oraz (w przypadku obiektów objętych takim obowiązkiem) uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodzić należy się z twierdzeniem skargi, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, mimo kategorycznego brzmienia art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zaznaczyła się rozbieżność co do możliwości rozszerzającej interpretacji tego przepisu, głównie w odniesieniu do stron nadzwyczajnego postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W ocenie Sądu mogą zaistnieć sytuacje, że wadliwą decyzją o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego naruszone zostaną prawa właścicieli nieruchomości, na której została zrealizowana inwestycja, nie będących w czasie trwania procesu budowlanego inwestorami w sensie formalnoprawnym, ale będących niejako ich następcami prawnymi. Ustalenie, że inwestor kwestionowanej inwestycji Spółka z o.o. [...]I z siedzibą w Poznaniu nie dysponuje obecnie przedmiotową nieruchomością miałoby istotne znaczenie. Prawo budowlane reguluje prawa i obwiązki uczestnika procesu inwestycyjnego. Takim uczestnikiem był niewątpliwie inwestor, póki proces inwestycyjny był w toku. Skoro Spółka zbyła swoje prawa do nieruchomości, de facto przenosząc wszelkie uprawnienia związane z zakończonym procesem inwestycyjnym na nowego właściciela nieruchomości - to Wspólnotę Mieszkaniową jako podmiot reprezentujący nieruchomość wspólną, można by uznać za uprawniony do zainicjowania takiego postępowania. Nie ma podstaw do przyjęcia, że developer po zakończeniu inwestycji mieszkaniowej, nadal jest inwestorem w znaczeniu jakie wynika z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, skoro proces inwestycyjny został zakończony, a nadto nie posiada on żadnych praw majątkowych do nieruchomości. Jeśli inwestycja została ukończona, a następnie w wyniku zbycia lokali doszło do zawiązania się wspólnoty mieszkaniowej, to wspólnota staje się w ten sposób następcą prawnym inwestora. W takim przypadku nie można uznać, że interesy tego podmiotu, podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, gdyż przed zrealizowaniem inwestycji podmiotu tego nie było. Zdaniem Sądu kwestie te mają znaczenie dla możliwości zainicjowania nadzwyczajnego postępowania i dotyczą stanów faktycznych związanych z utratą przez dawnego inwestora charakteru, w jakim pierwotnie on występował w postępowaniu o udzielnie pozwolenia na użytkowanie. Zatem jeśli w aspekcie prawa budowlanego inwestora będącego developerem, nie łączy obecnie nic z przedmiotową nieruchomością, to nie można uznać, że tylko ten podmiot jest uprawniony do zainicjowania nadzwyczajnego postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie. W takiej sytuacji, nie zachodziłyby przeszkody, w uznaniu iż obecnie następcą prawnym inwestora jest Wspólnota Mieszkaniowa. Tym samym organy bez dostatecznej analizy uznały, że nastąpiła podmiotowa przyczyna niedopuszczalności wszczęcia postępowania i Wspólnota nie jest stroną mogącą zainicjować przedmiotowe nadzwyczajne postępowania. W ocenie Sądu doszło do wadliwej wykładni art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Nadto do naruszenia art. 61 a § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż w sposób oczywisty Wspólnota Mieszkaniowa, nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie własnego budynku wielorodzinnego. Na marginesie należy stwierdzić, że osobną kwestią mogącą być przedmiotem skargi w zakresie bezczynności organu, był zarzut braku rozpoznania całości żądania wnioskodawcy, który zwrócił się o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dwóch decyzji z dnia[...].08.2017 r. znak: [...]oraz znak:[...], a organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie jednej decyzji znak: [...]. W toku ponownego rozpoznawania wniosku Wspólnoty, organ zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższej oceny prawnej Sądu i przy jej zastosowaniu wyda właściwe rozstrzygnięcie. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy.