VII SA/Wa 208/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2013 r. sprawy ze skargi C. S. na niewykonanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 644/12 I. wymierza Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego C. S. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 2 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 664/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. R. i C. S. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...]. Przedmiotową decyzją GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie wniosku R. R., C. S. i M. R. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "C." S.A. pozwolenia na budowę mieszalni pasz: budynku administracyjnego, wieży technologicznej, dozowni, budynku ekspedycji, budynku przyjęcia zbóż, magazynu płaskiego surowców workowanych do produkcji, magazynu płaskiego na pasze workowane wraz z kotłownią, zespołu magazynów silosowych z systemem podnośników i przenośników, suszarni zboża, dwóch wag samochodowych, dwóch bezodpływowych zbiorników na ścieki, zbiornika p.poż., dwóch pompowni, na działkach nr ew. [...],[...],[...]w R. przy ul. P. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa. Sąd zwrócił uwagę, że w sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu toczyło się już postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokiem zapadłym w dniu 11 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 568/11, uchylającym – w części dotyczącej wniosku C. S. - decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. i decyzję organu I instancji, odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]. W wyroku z dnia 11 maja 2011 r. Sąd wskazał, że określając obszar oddziaływania mieszalni pasz w R. organ oparł się o treść decyzji Burmistrza Miasta R. z [...] stycznia 2010r., ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla tej inwestycji, w której przyjęto, że oddziaływanie na środowisko projektowanej wytwórni pasz zamknie się w granicach działek inwestycji, nie zauważając jednak, iż w decyzji tej Burmistrz Miasta R. przyjął, iż należy zastosować urządzenia o równoważnym poziomie dźwięku nie przekraczającym dla urządzeń: suszarni – [...], wentylatora nadmuchu przy silosie suszarni – [...], wentylatora nadmuchu przy zbiorniku operacyjnym – [...], wentylatora nadmuchu suszarni – [...]. Wobec powyższego obowiązkiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponownie rozpoznającego sprawę po ww. wyroku było zbadanie, czy projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2010 r. jest zgodny z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, zwłaszcza w kwestii poziomu dźwięku emitowanego przez poszczególne urządzenia mieszalni pasz oraz wyposażenia w odpowiednie urządzenia odpylające. Kwestia ta jednak - mimo zaleceń zawartych w powołanym wyroku - nie została nadal wyjaśniona, a w konsekwencji nie ustalono, czy wnoszącym o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2010 r. przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. W związku z powyższym Sąd w wyroku z dnia 2 lipca 2012 r. uznał, że należało szczegółowo ustalić, jakie urządzenia technologiczne emitujące hałas i pył zostały przewidziane w projekcie budowlanym i zbadać, czy spełniają one parametry określone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie Sąd podkreślił, że istotne w niniejszej sprawie nie było to, jakie urządzenia zastosowano w trakcie realizacji inwestycji, lecz jakie urządzenia zostały przewidziane w projekcie budowlanym oraz to, czy spełniają one wskazany równoważny poziom dźwięku, a nie emitowany poziom dźwięku. W dniu 17 października 2012 r. do GINB wpłynął odpis wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego. W dniu 22 października do GINB wpłynęła prośba Wojewody M. z dnia 19 października 2012 r. o wypożyczenie akt administracyjnych. W dniu 16 listopada 2012 r. GINB wezwał inwestora do nadesłania dokumentacji projektowej w terminie 14 dni, od dnia doręczenia wezwania. Wezwanie to doręczono w dniu 23 listopada 2012 r. W dniu 22 listopada 2012 r. GINB wypożyczył akta administracyjne Wojewodzie M. na okres 14 dni. Pismem z dnia 27 listopada 2012 r. (data wpływu 3 grudnia 2012 r.) C. S. wezwał GINB do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 664/12. W dniu grudnia 2012 r. do GINB wpływa dokumentacja projektowa inwestora. W dniu 18 grudnia 2012 r. Wojewoda M. zwrócił wypożyczone akta administracyjne do GINB. W dniu 31 grudnia 2012 r. Inwestor złożył z własnej inicjatywy dodatkową dokumentację projektową do GINB. W dniu 4 stycznia 2013 r. Wojewoda M. ponownie wnosi o wypożyczenie akt administracyjnych przez GINB. Pismem z dnia 8 stycznia 2013 r. GINB poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się przez strony ze zgromadzonym materiałem dowodowym w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma. W dniu 16 stycznia 2013 r. z aktami postępowania zapoznali się M. R. oraz R.R. W dniu 27 grudnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga C. S. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 664/12. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pomimo upływu 30-dniowego terminu od zwrotu odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi oraz pomimo wystosowanego wezwania do wykonania ww. wyroku organ nie wydał decyzji zgodnie z wytycznymi w nim zawartymi. Skarżący podkreślił, że wbrew wytycznym organ wezwał ponownie inwestora do nadesłania dokumentacji dotyczącej urządzeń zaprojektowanych w inwestycji objętej decyzją Starosty P. z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...]. W odpowiedzi na ww. skargę GINB wniósł o jej oddalenie wskazując na stan faktyczny sprawy i dotychczasowy przebieg postępowania. GINB podkreślił, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Sądu z dnia 2 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 664/12 obowiązkiem organu było szczegółowe ustalenie jakie urządzenia technologiczne emitujące hałas i pył zostały przewidziane w projekcie budowlanym i zbadać, czy spełniają one parametry określone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto organ zauważył, że do urzędu nie wpłynęło zwrotne potwierdzenie odbioru przez pełnomocnika C. S. pisma organu z dnia 8 stycznia 2013 r. o możliwości zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego. W dniu [...] lutego 2013 r. GINB wydał decyzję znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie wniosku R. R., C. S. i M. R. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "C." S.A. pozwolenia na budowę mieszalni pasz: budynku administracyjnego, wieży technologicznej, dozowni, budynku ekspedycji, budynku przyjęcia zbóż, magazynu płaskiego surowców workowanych do produkcji, magazynu płaskiego na pasze workowane wraz z kotłownią, zespołu magazynów silosowych z systemem podnośników i przenośników, suszarni zboża, dwóch wag samochodowych, dwóch bezodpływowych zbiorników na ścieki, zbiornika p.poż., dwóch pompowni, na działkach nr ew. [...],[...],[...]w R. przy ul. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 154 § 1 ppsa w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w ww. przypadku, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów Stan bezczynności w rozumieniu art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma miejsce wówczas, gdy organ w powtórnym postępowaniu prowadzonym na skutek wyroku sądu administracyjnego, mimo upływu terminu określonego w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa), nie rozpoznaje sprawy (nie wydaje stosownego rozstrzygnięcia). Zgodnie z art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3). W przypadku wyroku uchylającego decyzję administracyjną terminy określone w art. 35 kpa zaczynają swój bieg od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych (art. 286 § 2 ppsa). Przedmiotem oceny Sądu w takim przypadku jest także ustalenie, czy postępowanie administracyjne nie było prowadzone w sposób przewlekły tj. ustalenie czy organ podejmował wprawdzie czynności procesowych, jednakże czynności te były niezasadne, spóźnione lub pozorne i nie służyły niezwłocznemu załatwieniu sprawy administracyjnej w ww. terminach ustawowych. Co istotne wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi w trybie art. 154 § 1 ppsa nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (art. 154 § 3 ppsa). Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z zacytowanym wyżej przepisem jedną z przesłanek uznania skargi na niewykonanie wyroku jest przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku uchylającym decyzję. W niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 2 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 664/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję GINB z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Sąd nakazał w uzasadnieniu ustalenie, jakie urządzenia technologiczne emitujące hałas i pył zostały przewidziane w projekcie budowlanym i zbadanie, czy spełniają one parametry określone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Odpis prawomocnego wyroku z dnia 2 lipca 2012 r. wraz z aktami administracyjnymi wpłynął do GINB w dniu 17 października 2012 r. W związku z tym najdłuższy termin do załatwienia sprawy wynikający z przepisów kpa upływał w dniu 17 grudnia 2012 r. Tymczasem decyzja GINB utrzymującą w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] umarzającą postępowanie, została wydana dopiero w dniu [...] lutego 2013 r. Wprawdzie organowi nie można zarzucić stanu bezczynności, gdyż podejmował określone czynności procesowe, niemniej jednak w ocenie Sądu czynności te podejmowane były w sposób opieszały i w zbyt dużych odstępach czasu, co powoduje, że postępowanie organu należy ocenić jako prowadzone w sposób przewlekły. Przede wszystkim należy podkreślić, że po zwrocie akt administracyjnych do organu (w dniu 17 października 2012 r. organ wezwał inwestora do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji projektowej dopiero w dniu 16 listopada 2012 r. tj. blisko po miesiącu całkowitej bezczynności. Inwestor wykonał ww. wezwanie w dniu 11 grudnia 2012 r. (data wpływu dokumentacji do organu). W związku z powyższym, już po dniu 11 grudnia 2012 r. GINB mógł podejmować czynności zmierzające bezpośrednio do wydania decyzji. Nie ma przy tym znaczenia składanie przez inwestora dodatkowej dokumentacji (w dniu 31 grudnia 2012 r.), gdyż obowiązkiem organu było zrealizowanie wytycznych zawartych w wyroku z dnia 2 lipca 2012 r., t.j. przede wszystkim porównanie dokumentacji projektowej z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Wspomniana dokumentacja, jakkolwiek mogła podlegać pewnemu uzupełnieniu, była w dużym stopniu już wcześniej w posiadaniu organu, który nie był zmuszony do prowadzenia nowego długotrwałego postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji składanie dalszych wyjaśnień przez inwestora nie powinno powodować przedłużenia postępowania administracyjnego. Wskazać również należy, że dopiero w dniu 8 stycznia 2013 r. organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Również w okresie od 8 stycznia do 22 lutego GINB mógł podejmować działania mające na celu przyspieszenie uzyskania zwrotnego potwierdzenia odbioru od pełnomocnika jednej ze stron, w tym w drodze odpowiedniego wystąpienia o udzielenie informacji od naczelnika właściwego urzędu pocztowego. Reasumując organ prowadzić postępowanie w sposób opieszały i przewlekły powodując co najmniej 60 dni nieuzasadnionej zwłoki w rozpatrywaniu sprawy, która była już dwukrotnie przedmiotem oceny Sądu i nie wymagała prowadzenia długotrwałego postępowania administracyjnego. Pomiędzy czynnościami organu występowały niczym nieuzasadnione kilku- lub kilkunastodniowe przerwy bezczynności. Również ewentualne wypożyczanie akt administracyjnych Wojewodzie M. powinno pozostawać bez wpływu na termin wydania decyzji, tym bardziej, że wypożyczenie mogło przybrać formę przekazania kopii ww. akt administracyjnych, o co wnosił Wojewoda M. Jednocześnie jednak Sąd pragnie zauważyć, że GINB nie pozostawał w niniejszej sprawie w bezczynności, a część podejmowanych działań była uzasadniona i konieczna do rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego wymierzona organowi grzywna w wysokości 1000 zł ma wyłącznie charakter symboliczny, a Sąd jednoznacznie stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 i 2 ppsa orzekł jak w sentencji