VII SA/Wa 2097/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata D. G. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...], działając na podstawie 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: "kpa", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że prawomocnym wyrokiem z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 36/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę S. G., na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] października 2004 r., znak: [...], nakazującą S. G. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach 10,0 x 4,20 m zlokalizowanego na działce o nr geod. [...], położonej w S. przy ul. S. [...]. Powołując się na art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) oraz uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 organ uznał, że po wydaniu przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji, postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], po rozpatrzeniu wniosku S. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 i art. 144 kpa, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2013 r. Rozpoznając ponownie sprawę organ powtórzył argumentację zawartą w swoim postanowieniu z dnia [...] czerwca 2013 r., iż niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji, której prawidłowość zbadał wojewódzki sąd administracyjny i skargę oddalił. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła S. G., dochodząc uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu, ponieważ organ nie odniósł się do żadnego z zarzutów, a wskazany Sąd w B. nie opierał się na opinii biegłego w sprawie stanu technicznego budynku. Ponadto podniosła, że z uwagi na nie działanie prawa wstecz w stosunku do obiektu, który powstał w 1990 r. nie mogą mieć zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002r. w sprawie warunków technicznych. Zdaniem skarżącej żaden organ nie rozpatrzył jej sprawy należycie, nie zbadano merytorycznych przesłanek sprawy, a popełnione błędy w postępowaniu administracyjnym doprowadziły do oddalenia skargi przez sąd administracyjny i w efekcie pozbawiły ją możliwości obrony oraz wszczęcia przeciwko skarżącej egzekucji administracyjnej łącznie z zablokowaniem kont. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone i poprzedzające je postanowienie odpowiadają przepisom prawa. Przedmiotem sądowej kontroli, w rozpoznawanej sprawie, była zasadność odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61 a § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się m.in. do przypadków, gdy organ działał w innej formie (np. umowy cywilnej) lub gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną oraz żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji weryfikowanej już pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. inną decyzją ostateczną. Kluczowe dla oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego było ustalenie, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności – P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] października 2004 r., nakazującą S. G. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach 10,0 x 4,20 m zlokalizowanego na działce o nr geod. [...], położonej w S. przy ul. S. [...] - była już przedmiotem sądowoadministracyjnej kontroli. Prawomocnym wyrokiem z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 36/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę S. G. na ww. decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Okoliczność ta, jak prawidłowo uznał organ, przesądza o niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn przedmiotowych. Zagadnienia tego dotyczy powołana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09. Zgodnie z powołaną uchwałą, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 kpa) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 kpa. W motywach tejże uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem była już pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd kontroli, z drugiej fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. W tym miejscu należy wyjaśnić, że co prawda wskazana uchwała została podjęta przed zmianą ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego - w okresie obowiązywania art. 157 § 3 kpa, na który to artykuł powołuje się Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale, jednakże biorąc pod uwagę, że przepis ten - nowelą, która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. został uchylony, a ustawodawca wprowadził art. 61 a odnoszący się do tej samej kwestii - to jest odmowy wszczęcia postępowania, to uchwała ta znajduje w pełni zastosowania do spraw rozpoznawanych po wejściu w życie tej zmiany. Zauważyć należy, iż sąd administracyjny oddalając skargę bada nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę w skardze, ale niezależnie od tych zarzutów poddaje ocenie wszystkie inne okoliczności w sprawie dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem ich zgodności z przepisami prawa materialnego, jak również prawidłowości przyjętej przez organ procedury. Z tego względu sąd oddalając skargę uznaje, że decyzja odpowiada prawu. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne powinno być stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem Sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 kpa. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Z uwagi na związanie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 36/05, w którym Sąd wypowiedział się o legalności decyzji, wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. nie mógł podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Stanowisko zawarte w cytowanym wyroku jest bowiem wiążące, stosownie do art. 170 p.p.s.a., zaś wyrok, mocą którego prawomocnie oddalono przez sąd administracyjny skargę, zamyka drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, poddanej uprzednio takiej kontroli sądowej, chyba że wyjdą na jaw okoliczności wskazujące na nieważność decyzji, których Sąd kontrolując decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mógł dostrzec, np. pozostawanie w obrocie prawnym innej, wcześniejszej, ostatecznej decyzji dotyczącej tej samej kwestii (res iudicata). W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja z pewnością nie wystąpiła. Tym samym rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy uznać za zgodne z prawem. Bez znaczenia jest przy tym, czy skarżąca w postępowaniu administracyjnym uczestniczyła, czy też nie, jak również bez znaczenia jest, czy skarżąca podniosła zarzuty mogące stanowić jakąkolwiek przesłankę świadczącą o nieważności decyzji. Innymi słowy organ stwierdziwszy, że decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, była przedmiotem kontroli sądowej, nie ma prawa do merytorycznego badania sprawy, a jedynie kończy postępowanie w sposób formalny, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.