VII SA/Wa 2098/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Decyzją z [...] kwietnia 2021r. [...] WINB ( dalej: "[...]WINB", "organ I instancji"), stwierdził nieważność decyzji PINB w [...]. z [...]listopada 2019 r., znak: [...], nakazującej Wójtowi Gminy [...] doprowadzić sieć kanalizacji sanitarnej z przykanalikami - Etap I w [...], przebiegającą przez działkę nr [...], na odcinku oznaczonym na kserokopii mapy od studzienki oznaczonej nr D-6 do studzienki oznaczonej nr 2, do stanu zgodnego z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę, w terminie 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji. Odwołanie od ww. decyzji wniosła J. K. ( dalej: "skarżąca") reprezentowana przez N. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: "GINB", "organ odwoławczy") decyzją z [...]sierpnia 2021r., znak: [...], po rozpatrzeniu ww. odwołania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r., poz. 735 ) dalej "k.p.a" umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ powołał przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wyjaśnił, że pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Podkreślił, że interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy GINB wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że J. K. nie jest właścicielką żadnej z działek, na których znajduje się kanalizacja będącą przedmiotem postępowania przed organem powiatowym, tj. działek nr [...] (wcześniej [...]) i [...] ani działki sąsiedniej nr [...]. Z akt sprawy wynika, że J. K., po którym jedną ze spadkobierczyń jest J. K., jest wpisany w "wykazie zmian gruntowych" jako użytkownik działki nr [...]. GINB podkreślił, że użytkowanie nie jest źródłem interesu prawnego. Wskazał, że w aktach znajduje się także "dobrowolna umowa sprzedaży, kupna" zawarta w dniu [...] kwietnia 1992r. w [...] pomiędzy sprzedającą C. M. a kupującym J. K., dotycząca "placu w [...] przy ul. [...]". Wyjaśnił przy tym, że taka umowa w sposób oczywisty nie mogła wywołać żadnych skutków prawnych w zakresie prawa własności nieruchomości, bowiem sprzedaż nieruchomości ma miejsce w formie aktu notarialnego pod rygorem nieważności, co wynika z art. 158 w zw. z art. 73 § 2 Kodeksu cywilnego. GINB wskazał, że obecnie w ewidencji gruntów i budynków jako właściciel działki nr [...] nie figuruje ani C. M. ani J. K., lecz inna osoba. Podsumowując GINB podkreślił, że z akt sprawy wynika, że J.K. nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, który mógłby stanowić źródło jej interesu prawnego w tej sprawie. Skarżąca nie posiada także tzw. interesu prawnego procesowego (formalnego), ponieważ zarówno postępowanie przez organem powiatowym jak i wojewódzki, wszczęte zostało z urzędu. Wyjaśnił, że o interesie prawnym nie świadczy samo traktowanie danego podmiotu jako strony przez doręczanie mu przez organ pism w toku postępowania. Z uwagi na brak legitymacji procesowej skarżącej GINB umorzył postępowanie odwoławcze. Skargę do Sądu na opisaną wyżej decyzję wniosła J. K. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. - art. 7, 8, 75, 77, 78 § 1 80 i art. 107 k.p.a., poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, iż nie ma interesu prawnego co do bycia stroną w postępowaniu w zakresie odwołania od decyzji [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2021r. znak [...], podczas gdy biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, w ocenie skarżącej ma ona ma interes prawny, aby brać udział w toczącym się postępowaniu. Wskazała, że przedmiotowa działka oznaczona nr ewidencyjnym [...] jest w samoistnym posiadaniu jej i zmarłego męża od 10 kwietnia 1992 r. Od tego czasu zachowują się w stosunku do niej jak właściciele, decydowali o niej samodzielnie, opłacali podatki, brali udział w jako strona w postępowaniu rozgraniczeniowym zarówno administracyjnym jak i sądowym z nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka [...], a przede wszystkim, że przedmiotowa kanalizacja, która jest położona w obrębie działki nr [...] dochodzi do budynku mieszkalnego, w którym mieszka położonego na nieruchomości, której jest właścicielem. Skarżąca nie zgadza się z uzasadnieniem organu, że nie może być stroną bo nie ma w sprawie interesu prawnego. Wskazała, przywołując w tym zakresie orzecznictwo, że w przypadku posiadania samoistnego, może się zdarzyć, że za stronę ze względu na okoliczności zostanie uznana osoba legitymująca się innym prawem do nieruchomości. W ocenie skarżącej okoliczności niniejszej sprawy wskazują, iż posiadanie przez nią ww. nieruchomości ma charakter posiadania samoistnego, które prowadzi do zasiedzenia. Zgodziła się z organem, że umowa sprzedaży zawarta w dniu [...] kwietnia 1992 r. nie wywołuje skutków prawnych w zakresie nabycia własności. Jednak podkreśliła, że data ta w sposób oczywisty otwiera możliwość nabycia nieruchomości tej przez zasiedzenie albowiem od tego momentu, wspólnie z mężem objęła w posiadanie, zachowując się w stosunku do niej jak właściciele. Skarżąca podała, że w najbliższym czasie złoży do Sądu Cywilnego wniosek o stwierdzenie zasiedzenia tej nieruchomości a przy tym podkreśliła, iż postanowienie w takiej sprawy ma charakter deklaratoryjny, a więc potwierdza jedynie stan rzeczy. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa. Przedmiotem kontroli Sądu, jest decyzja GINB z dnia [...] sierpnia 2021 r. umarzająca postępowanie w sprawie odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2021 r. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ten dopuszcza umorzenie postępowania odwoławczego jako jedno z uprawnionych rozstrzygnięć wydanych przez organ administracji w postępowaniu odwoławczym. Umorzenie to należy odnosić do przypadku, kiedy uruchomione postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Kodeks nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się natomiast, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1, bowiem art. 105 § 2, regulujący umorzenie postępowania na żądanie strony, nie ma zastosowania w postępowaniu odwoławczym (Zarys procesu, 1989, s. 162; wyrok NSA we Wrocławiu z 17.04.1985 r., SA/Wr 111/85, ONSA 1985/1, poz. 21, w którym stwierdzono, że: "1. Ustalenie w decyzji organu I instancji, której nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, terminu jej wykonania w czasie krótszym od terminu przysługującego stronie do wniesienia odwołania, oznacza nałożenie na stronę obowiązku wykonania decyzji nieostatecznej. 2. Artykuł 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego należy ich poszukiwać w treści art. 105 k.p.a. 3. Jeżeli strona nie cofnęła odwołania (art. 137 k.p.a.), co byłoby równoznaczne z wystąpieniem o umorzenie postępowania odwoławczego (art. 105 § 2 k.p.a.), brak jest podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego tylko z tego powodu, że strona wykonała decyzję nieostateczną"; por. jednakże wyrok NSA w Poznaniu z 25.10.1988 r., SA/Po 495/88, LEX nr 1689124, w którym stwierdzono, że: "Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a.") – ( Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2022 ). Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., mamy z kolei do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Organ, do którego wniesiono odwołanie obowiązany jest zweryfikować, czy podanie pochodzi od uprawnionego podmiotu tj. podmiotu, któremu przysługuje status strony postępowania. Skutecznie inicjować postępowanie odwoławcze może bowiem jedynie strona tego postępowania. W orzecznictwie sądowym i literaturze przedmiotu utrwalił się pogląd, zgodnie z którym odwołanie wniesione przez podmiot, który twierdzi, iż zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, powinno być rozpoznane przez organ odwoławczy. W przypadku zaś stwierdzenia w toku badania dopuszczalności tego odwołania, że podmiot ten nie ma jednak interesu prawnego w sprawie, organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W sytuacji zatem gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji, tj. w razie stwierdzenia braku legitymacji (interesu prawnego) po stronie podmiotu składającego odwołanie - obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, Opublikowano: ONSAiWSA 2007/2/50). Taka właśnie sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie. Przypomnieć w tym miejscu należy, że stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06, LEX nr 385385). Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97, LEX nr 43262 ). Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98, LEX nr 47969, cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1355/98, LEX nr 41827). Organ odwoławczy słusznie zauważył, że jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skarżąca nie jest właścicielką żadnej z działek, na których znajduje się kanalizacja będącą przedmiotem postępowania przed organem powiatowym, tj. działek nr [...] (wcześniej [...]) i [...] ani działki sąsiedniej nr [...]. Z akt sprawy wynika, że J. K., po którym jedną ze spadkobierczyń jest skarżąca, jest wpisany w "wykazie zmian gruntowych" jako użytkownik działki nr [...]. Należy w pełni zgodzić się z organem , że użytkowanie nie jest źródłem interesu prawnego (por. np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 682/04 LEX nr 176144). W aktach znajduje się także "dobrowolna umowa sprzedaży, kupna" zawarta w dniu [...] kwietnia 1992 r. w [...] pomiędzy sprzedającą C. M. a kupującym J. K., dotycząca "placu w [...] przy ul. [...]". Należy zatem zauważyć, że taka umowa w sposób oczywisty nie mogła wywołać żadnych skutków prawnych w zakresie prawa własności nieruchomości, bowiem sprzedaż nieruchomości ma miejsce w formie aktu notarialnego pod rygorem nieważności, co wynika z art. 158 w zw. z art. 73 § 2 Kodeksu cywilnego. Niezależnie zaś od powyższego, obecnie w ewidencji gruntów i budynków jako właściciel działki nr [...] nie figuruje ani C. M. ani J. K., lecz inna osoba. Wyrok NSA z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt II OSK 195/16, LEX nr 2178939, na który powołuje się skarżąca, nie ma w rozpoznawanej sprawie zastosowania. Po pierwsze nie dotyczy on postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, lecz postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Po drugie zaś odnosi się do podmiotów, których działki co prawda nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji, ale w przeciwieństwie do skarżącej, legitymujących się prawami do nieruchomości ( w tym wypadku ograniczonym prawem rzeczowym w postaci służebności). Należy więc podsumować za organem, że skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, który mógłby stanowić źródło jej interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie tej sprawie. Ponadto nie posiada ona także tzw. interesu prawnego procesowego (formalnego), ponieważ zarówno postępowanie przez organem powiatowym jak i wojewódzki, wszczęte zostało z urzędu, zaś o interesie prawnym nie świadczy samo traktowanie danego podmiotu jako strony przez doręczanie mu przez organ pism w toku postępowania. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.